"9·11"委员会报告-第77章
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受审判。
在“9·11”事件之前，“基地”组织及其附属组织杀死了不到50个美国人，这其中包括了东非使馆爆炸案和美国海军“科尔”号驱逐舰爆炸案中的遇难者。美国政府虽然重视这种威胁，但是没有像在面临一等、二等或者甚至三等敌军的情况下那样采取应对措施。比如，从1995～1999年，为了遏制塞尔维亚及其在巴尔干的掠夺，美国所采取的适度努力要比对“基地”组织的反应在力度上更大一些。
如同我们所能作出的最佳决定一样，不论是在2000年，还是在2001年的头8个月中，美国的任何一家民意调查机构都不认为“恐怖主义”这个主题已经被民众所充分考虑，保证可以把它作为一次全国性的大型的民意调查的议题。本·拉丹、“基地”组织甚至恐怖主义都不是2000年总统大选的重要话题。国会和媒体都没有促使人们对其进行关注。
如果总统想要发动美国人民进行战争准备，他需要将对于“基地”组织正在增长中的危险性的评估公之于众。我们的政府可以促成一场全民性的讨论：乌萨马·本·拉丹是谁？他领导了何种组织？本·拉丹和“基地”组织意图何在？他们过去发起或怂恿了何种袭击？他们集结了多大的能量来发动未来的袭击？假如告知他们这些细节，我们相信美国和世界民众的意见会五花八门，总统的决策方案也会多种多样。近来，这类争论的例子包括呼吁武力解决诸如塞尔维亚种族清洗威胁、生物袭击、伊拉克的大规模杀伤性武器、全球气候变化和艾滋病问题。
我们现在知道，“基地”组织成立于1988年；当时处在前苏联对阿富汗占领后期，情报部门直到1999年才对此组织有所记载，至少在我们看过的文件中是如此。在1995年7月发布的一份国家情报评估就已预测到未来针对美国的恐怖袭击——并且是在美国国内。它警告说，这种危险在接下来的几年内会有增加的趋势。它还特别明确列举了那些容易遭受恐怖袭击的地方，如白宫、国会大厦、资本主义的象征如华尔街、关键性的设施如电力运输网、人们聚集的地区如运动场和民航。它警告说，1993年世贸中心大厦爆炸案只是意图杀死多人，而不是实现任何传统性政治目的。
1995年的这份评估认为，将来最大的威胁来自于那些缺乏“强有力组织而是松散联盟”的“个人的短期组合”，他们活动“在传统圈子之外但是形成了世界性的训练设施和庇护的网络”。这是一份依据当时所知的情报，对初现端倪的危险的精彩总结。
在1996年到1997年间；情报部门收到了新的信息。这些信息明确显示本·拉丹率领着他自己的恐怖主义团体，有着自己的攻击日程安排和行动指挥人员。另外还揭示了原来不为人知的事实：1992年本·拉丹领导的组织曾参与对也门一家供给美军方人员食宿的旅馆的袭击；1993年在索马里击落美军黑鹰直升飞机；并且很可能参与了1995年利雅得爆炸案，对赴沙特阿拉伯国家禁卫军的美国训练代表团进行袭击。
1997年对1995年评估的修订版没有谈论新的情报。它强调了1995年描述的恐怖威胁仍会持续存在。在修订版评估的关键论点总结中，提及本·拉丹的仅有这句话：“伊朗及其代理人，为恐怖分子提供资金的乌萨马·本·拉丹和他的追随者们加紧了他们对美国海外设施的威胁和监视，这也许是在美国可能遭受另外袭击的预兆。”在长达6页的报告中仅仅还在另外两句话中提到本·拉丹，而“基地”组织则没有被提及。1997年的修订报告是“9·11”事件前完成的最后一份关于恐怖威胁的国家评估。
第十一章 先见之明和后见之明“第二阶段战役”和伊拉克问题（2）
从1998年到2001年，发表了许多非常好的、关于不同主题的分析性论文。这些论文包括本·拉丹的政治哲学观、他对于全球网络的控制、对1999年12月在约旦被捕的恐怖分子所提供的信息的分析、“基地”组织的运作方式和伊斯兰极端运动的目标演化等。为最高级的政府官员们准备的许多晨间简报所采用的分类文章标有这样的题目：例如，“本·拉丹威胁说要袭击美国飞机（用防空导弹）”（1998年6月）；“塔利班和本·拉丹的关系浮出水面”（1999年1月）；“恐怖分子对美国在高加索的利益造成威胁”（1999年6月）；“本·拉丹将利用假日期间较松散的防守”（1999年12月）；“本·拉丹规避制裁”（2000年2月）；“本·拉丹对生物武器和放射性武器的兴趣”（2001年2月）；“塔利班永远坚定地支持本·拉丹”（2001年3月）；“恐怖分子小组称正在协力密谋绑架美国人质”（2001年5月）；“本·拉丹决定在美国发动攻击”（2001年8月）。
除了这些报告和1999年一篇有关本·拉丹的“基地”组织的指挥系统的论文以外；并没有其他的对他的作战策略或者他的组织参与过的数次恐怖袭击的描述。同样，情报部门也没有提供关于他的组织和其他政府之间联系的权威性描述，没有论及他的组织对美国构成了何种规模的威胁。
虽然中央情报局副局长约翰·麦克劳克林对我们说，反恐中心堆积的文章会“显著地使原本可能出现在新一期《国家情报评估》上的任何分析都黯然失色”，但是他也承认该中心30~40人的分析小组的大部分工作是分析收集到的文章。在2000年末；中央情报局局长乔治·特尼特承认对“基地”组织的战略性分析欠缺效率。为了在反恐中心内解决问题，他任命了一名高级干事；此人在2001年3月份向他做了有关“设立一个战略评估团队”的汇报。反恐中心在2001年7月间设立了一个新的战略性评估部门。这一新增约10名分析家从事此工作的决策被视为一个大的官僚机构的成功，但是反恐中心为寻找这些分析家而吃尽了苦头。这个新部门的负责人在2001年9月10日报到上任。
无论在中央情报局的描述中存在怎样的缺点，比尔·克林顿总统和乔治·布什总统以及他们的高级顾问们都告诉我们，他们都了解情况——他们了解本·拉丹是一个威胁。但是，鉴于他们制定政策的工作的特点与效率，我们相信他们并未完全了解“基地”组织会杀害多少人和多久之后它会这样做。在难以确定的某种程度上，我们相信当时威胁还不是迫在眉睫的。
目前，要重新了解“9·11”事件之前的一般见解是很困难的。例如，《纽约时报》1999年4月的一篇文章试图反驳本·拉丹是恐怖分子首领的说法。文章的标题是：“美国要找到本·拉丹指挥袭击的证据困难重重”。反恐中心的首席分析家在1999年之前一直不重视一些有关化学、生物或核袭击危险的灾难性威胁警示，甚至对写于“9·11”事件之前数月的一些文章不屑一顾。这些文章写道：“当事实上‘灾难性’、‘重大的’或者‘超级的’这些词语已经不能描述美国可能要面对的多数恐怖主义，或者恐怖主义将要给美国利益造成的大部分损失的时候，用这些词语重新定义反恐怖主义工作或许是一个错误。”
在承认本·拉丹和“基地”组织将给我们带来严重威胁的前提下，高级官员们仍不确定：这是否只是美国几十年来所经受的一般性恐怖威胁的一个新的、恶毒的翻版，或是一种与以往完全不同的我们从未经历过的威胁。这样的分歧影响了对是否或者怎样迎战的谋划。
因此，那些视本·拉丹为空前的新威胁的政府专家们需要赢得对他们的观点的广泛支持，或者至少将注意力转向争论的领域，并且促使政府采取行动。国家评估经常发挥这样的作用，并且时常因为这个原因引起争议。这些引起了普遍思考和争辩的评估极大地影响了它们的受众。这些人通常是各界的决策者。比如，国家情报评估就引起了国会的注意。但是，如同我们已经提到的那样，从1997年至“9·11”事件之前，没有任何有关恐怖主义的国家情报评估出台。
到2001年为止，对于“基地”组织是或者不是“头等威胁”的问题，仍然需要政府的最高层作出决断。对此，在理查德·克拉克2001年1月25日写给康多莉扎·赖斯的第一份备忘录中有所记载。在距“9·11”事件仅一周前，他写文章给赖斯，强烈抗议五角大楼和中央情报局办事拖泥带水。他强调，对于部长们来说，“真正的问题”是：“我们是否对处理‘基地’组织的问题严肃慎重？……‘基地’组织问题是不是重大问题？”
理查德·克拉克在9月4日的备忘录中写道，一派观点毫不置疑地争论说，恐怖分子网络是个每18个月至24个月就会杀害约二十位美国人的让人厌烦的东西。如果这种看法属实，那么目前的政策就可能是适宜的。另一派观点则将“基地”组织视为“伊斯兰激进分子的矛头”。但是没有人将争论推向公开化，没有呼吁进行一次全国评估或者对存在的威胁进行更广泛的讨论。这个问题在“9·11”事件之前从未引起美国政府的集体辩论，也没有引起国会的集体讨论。
我们再回到判断力和想像力的问题上来。甚至连克拉克的书信也只是要促使赖斯去设想使“数百名”美国人丧生的袭击发生后那天的情形，他并没有写“数千人”在美国丧生。
第十一章 先见之明和后见之明“第二阶段战役”和伊拉克问题（3）
使想像力制度化
将飞机作为武器的例子
想像力并非一个通常和官僚机构相联系的能力。比如，在珍珠港事件前，美国政府有精确的情报显示日本的袭击即将发生，特别是在1941年11月和平会谈陷入僵局之后。一位历史学家写道：那是一段令人极痛苦的不确定的时期。当时根据判断，最可能受攻击的目标在东南亚，一次袭击一触即发，“但是官员们对突袭会发生在何地以及应该采取何种措施来阻止这次突袭都一筹莫展”。追溯历史，截获的情报指出，日本在考察夏威夷并可能把它作为攻击的目标。但是，根据另一个历史学家的观察，“在面临明显的警告时，警戒措施常常让位于例行的公事。”
因此，在日常工作和官僚机构的运行中，充分发挥想像力是非常重要的。这样做，不仅仅需要找到一个可以设想出飞机可被用做武器的专家。其实，既然“基地”组织和其他组织使用运载工具自杀，即“汽车炸弹”进行突袭的方法，他们进而运用其他交通工具，比如船只（美国海军“科尔”号驱逐舰爆炸案）或者飞机就非常自然了。
但是这些情景没有很快地进入航空安全专家们的思考中。在1996年；因为美国环球航空公司第800次航班的坠毁；克林顿总统组建了一个以副总统艾尔·戈尔为首的委员会来报告美国航空安全中的疏漏。戈尔委员会的报告收集了政府内外的专家意见，但没有提及自毁式劫机或者使用飞机作为武器。它把焦点主要集中到在飞机上放置炸弹造成的危险——即“马尼拉航空爆炸阴谋”所采用的手段。然而，戈尔委员会确确实实地引起人们对航空乘客及其携带物的不严格的安检予以关注。
在1998年末，一份报告显示，“基地”组织可能实施劫机计划。12月4日，为克林顿总统准备的《总统每日简报》（在第4章已提及）将注意力再次引到更传统的人质扣留问题上；它报告说，本·拉丹参与筹划了一次劫机
