岳村政治-第51章

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国土等也分别由县主管部门设置了专门的机构。
　　总的来说，白果镇在镇一级机构设置上采取了一定压缩的措施。这主要表现在，许多机构的设置并不具有实际意义，在很大程度上只是对外的称谓，在内部实际上是合为一体的。比如，虽然设立了党委办、人大办、政府办和政协办4个办公室，实际上这4个办公室是合为一体的，统称为镇办公室。信访办和司法办、综合治理办也实际上合为一体的，全部工作人员也只有1人。这就是我们在白果看到有的办公室门口挂了许多招牌，但办公室内只有一张办公桌，只有一人办公的原因所在。在白果镇，这类组织机构还比较多，共青团、妇联、武装部等机构也只有1人主政。对于为何要设立这些机构，镇党委组织委员的解释是，镇里的主要机构设置都是上级党委、人大、政府规定的，不设这些机构，就表明了对此项工作不重视。而设这些机构又需要增加人员和开支，所以，有时只有采取合而为一的办法。也就是说，由于编制和经费以及管辖事务等原因，无论是党委、政府还是人大和政府以及社会团体，往往在机构、人员和职责上并不作具体而严格的区分。
　　乡镇政府的权力来源有如下几个方面：（1）乡镇人民政府是本级人民代表大会的执行机关，是最基层国家行政机关。作为乡镇人大的执行机关，乡镇人民政府必须对产生它的本级人大负责并报告工作。乡镇人民代表大会是乡镇政府的权力来源。（2）作为基层国家政权机关，乡镇级人民政府必须对上一级人民政府负责并报告工作，完成其交办的各项行政工作，并同时接受国务院的统一领导。由于上级政府（实际上主要是上级党委）对镇政府的人事、财政有着绝对的控制权力，特别是县政府的许多职能机构依据“归口”管理制度直接延伸到了镇一级，镇政府的管理职能受到肢解，镇政府实际上成为了县政府的派出机构。“由于县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构的职能，使乡镇政府领域内事实上存在两个政府。而且由于县乡两级政权的设立原理是‘县政权建设取实，乡政权建设取虚’，加之乡政权等于乡政府，乡政府又是县政府的下级，乡镇这级政权已经是有名无实了”32。（3）在乡镇体制中。镇党委是镇政府最直接和最重要的权力来源。同我国各级政权的权力运作一样，乡镇党委及组织机构组成的权力运作系统与乡镇政府及其职能部门组成的权力运作系统统同时存在，形成了权力双轨运行体制。在这种双轨体制中，“镇政府在法律上、名义上是镇内一切行政事务的最高领导机构，但实际上镇党委才是镇内一切事务的领导机构，镇党委几乎包揽了镇一切事务的行政决策权和部分重要的行政执行，镇政府反而成为了镇党委的附属工作机构”33。无论是有关镇内的政治性决策，还是经济发展性决策、人事决策以及对重大事件处理的决策，党委都处于绝对核心位置。可以说，没有镇党委的决定，镇政府或人大或其他政治组织、社会团体都不可能处理任何重大事情。（4）乡镇政府作为法人组织，国家的法律和法规也成为了其权力和权威主要来源之一。各级政府法人地位的确立，是我国经济体制和政治体制深入改革的一个重要成果。所谓确立政府的法人地位，就是要以法律的形式，明确规定各级政府的职责权限以及对其行为（作为或不作为）所应承担的法律责任，使政府成为控诉的主体和被控诉的对象。政府的行为，一旦损害了公民、企业或社会团体的合法权益，被损害者有权对政府起诉，有权要求政府进行损害赔。同样，政府的合法权益若遭到侵害，政府也有权起诉，有权要求制裁侵害者34。乡镇政府这种法人地位，使乡镇政府和公民在法律上处于平等的地位，各自只有在其权限范围内活动，并对自己的行为承担责任。这就要求乡镇政府，在其行政运作过程中，更多地依赖于法律性权威，而且这种与法律责任相联系的法制性权威将会随着国家法制化建设而不断加强。
　　第四，乡镇干部具有明显的科层结构，其行为方式直接影响到了乡村政治的发展。
　　同中国所有政治领域一样，乡镇干部制度也由身份和等级两大主要规则组成。分析这些规则，对于理解乡镇政治过程具有特别的意义。可以说，乡镇干部的许多行为特征都与这种身份制和等级制有关。
　　（1）乡镇干部的身份特征。
　　一般认为，乡镇干部是一个非规范的概念，主要指在编的、脱产的、从财政上拿工资的乡镇政权组织的工作人员，包括乡镇党委专职成员、乡镇政府职能部门工作人员、其他工作人员和合同制干部35。但在事实上，乡镇干部的概念远比这种界定要广泛得多。按照乡镇政治运作特点和管理的实际情况；我们可以将凡参与乡镇党务和政务管理者均称之为乡镇干部。
　　白果镇现有的镇干部状况是经过1998年大调整后形成的。1998年12月，湖南省委、省政府研究决定，在全省开展乡镇机关事业单位人员分流工作，同时抓好乡镇机构改革试点。1999年3月，湖南省委、省政府下发了《关于乡镇机关事业单位人员分流工作有关问题的意见》，明确提出的主要任务是：一是坚决清退乡镇非在编则临时雇请人员（包括代课教师）；二是分流乡镇机关事业单位的富余人员；三是搞好机构改革试点乡镇的机关事业单位人员分流，分流比例按省编办1995年核准的行政编制精简20％以上。白果镇根据省市县的有关文件精神，进行了分流工作。这次清退工作最大的效果就是将有些部门分流成为了企业单位，临时雇请人员基本上没有办法清退36。到1999年底，白果镇单位从业人员有74人，其中，现在岗人员50人，退休13人，退居二线11人。比1998年减少了11人，主要是农技部门4人，文化站3人，国土所4人（国土部门收归县直管）分流。在岗的50人中，行政人员21人（公务员或参照公务员19人，职工2人），财政所7人（包括财会辅导员1人），城建1人，水厂3人，计生办8人，水管站4人，司机2人（临时工），有线广播2人，林业站2人。这些人员主要与乡镇财政相关人员，并不包括县直屑的工商、税务、公安、法院以及教师。
　　对于乡镇干部的身份类别的区分有许多标准。一般都按编制状况将乡镇干部分为两类，一类是编制内的工作人员；另一类是编制外的乡镇工作人员。对编制内的工作人员又按是否具有干部身份分为国家干部和国家职工。但由于近年来乡镇体制改革的深人，乡镇工作人员的状况越来越复杂，这种区分已不能完全反映目前乡镇干部的身份特征和福利待遇状况。因此，目前有许多学者主张结合编制状况和待遇来对乡镇干部进行分类。按照这种标准，目前我国乡镇工作人员可分为如下几类，即国家正式职工、合同制工作人员、以农代干、正式聘用人员、临时聘用人员，而国家正式职工，分为干部身份和以工代干两类。这些具有不同身份的乡镇工作人员，他们进入“乡镇干部”的路径、工资待遇、补贴、劳动保险、户籍及商品粮的供应等都有比较明显的区别。根据国家及湖南省和衡山县的有关规定，我们大体可以将白果镇的工作人员的身份状况列表说明如下：
　　（2）乡镇干部的等级。
　　同所有的科层组织一样，乡镇干部也存在着较为严格的等级差别。这种等级差别主要表现在人事制度规定的职位差别上。
　　按照国家人事制度规定的职位序列，乡镇一般都属于科（局）级，因此，乡镇主要权力组织的负责人其行政职别为科级。白果镇党委书记、镇人民政府镇长、人大主席、政协联络组组长都为正科级，而其他镇党委副书记、各位副镇长以及专职党委委员都为副科级。镇属的各办公室、站、所为股级，其主要负责人一般为正股级或副股级，只是镇财政所；镇计划生育办、镇派出所等重要部门，为了突出其重要，其主要负责人也可由高半级（即副科级）的职别人员任用。
　　不同的职别无论在政治和经济的待遇上都有所不同，一般也能反映当事人的权威和权力状况。但这种区分又不是绝对的，职务高并不一定意味着权力就大。中国政治权力运作的特点之一就是职务和职位的分离。在许多情况下，职位的重要性会赋予当事人更大的权力和权威。在乡镇一级，由于其权力结构是一个以乡镇党委为核心、“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”37，因此党委及党委人员的地位远高于行政体制的同职别的人员。在白果镇，镇党委书记对本镇的一切重大政治、经济等事务有最终决断权，因此被称为“一把手”或“大老板”；现任党委副书记兼镇长作为白果镇行政负责人，被称为“二把手”；主管党群关系的副书记虽然是副科级但被称为“三把手”，在乡镇人员看来，他们的职位要比虽是正科级的人大主任和政协联络组长重要，权力也要大一些。在副镇长和党委委员之间，虽然都是副科级，但由于党委委员属于“班子”人员，较之那些虽为副科级但没有进“班子”的副镇长要有分量得多。
　　（3）乡镇干部的选任。
　　乡镇干部的任职制度历来是乡镇干部管理的主要内容之一。同我国干部管理制度一样，乡镇干部的任职也有一个从传统的委任制到聘任制和选任制的改革过程。
　　我国传统的干部制度主要是委任制，即由上级党政部门委派主要党政官员，而聘任制和选任制是新时期政治体制改革的重大成果之一。乡镇干部的聘任制始于1982年。据国务院有关部门1987年底统计，全国27个省、自治区、直辖市，聘用乡镇干部207595人，占乡镇干部的总数的18。4％，在这些人中，被选举担任正副乡（镇）长、乡（镇）党委正副书记或被提拔为同级职务的达17210人38。现在乡镇干部主要采用选任制，要求担任乡镇党政领导干部的都要经过选举任命。
　　从白果镇乡镇主要负责人的任职情况来看，这种选任制的选举对不同的机构的负责人具有不同的意义。党委成员虽然也称之为选任制，但由于党章规定上级党委可以任命下级党组织的负责人，所以选举并不是其任职的必要条件。在现实中，党委成员一般是由上级党委的组织部门直接任命的，选举完全是一种形式，选与不选并不影响其任职的合法性。而对于乡镇人大主席、镇人民政府的镇长、副镇长的选举，由于法律的规定，选举成了这些人员任职的一个必不可少的法定条件，如果不能通过法定程序的选举，其任职就不具有合法性。这就要求这些职位的任职者必须认真对待人代会的选举。当然，目前乡镇选举还是存在许多问题。白果镇1998年第六届换届人大和政府主要人员的选举时，镇长、人大主席、副镇长等职位，实行的是等额选举，其目的就是为了保证实现县委和县政府的“意图”。事实上，在现实政治活动中，对乡镇干部的选任，一般也称之为“选拔”，主要是一种自上面下的“提拔”活动。但是，如果进一步分析这些由县组织部门提出的候选人名单