岳村政治-第54章
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Ｆ渲校�4次是党员会议，研究的是党内工作；5次是村干和组长会议，2次村干和组长及党员会，1次村支委和村三主干会议。除了党员会议讨论的是党内工作外，其他会议讨论和决定的内容都是《村组法》规定的“村民会议”的职权范围。
（3）建章立制和村务公开等自治制度流于形式。
按照国家的文本制度安排，村民自治制度是由民主选举、民主决策和民主管理及民主监督组成的有机整体。其中，民主管理的核心内容就是依法建制，以制治村，“即村民群众根据有关法律、法规，制定本村的章程和规则，建立各种村级管理制度，然后以制度进行治理，实行村级的规范化管理”47；民主监督的核心则是村务公开、群众监督与自我教育。而村务公开则被视为“实施村民自治的一项重要内容，是加强农村基层民主政治建设和党风廉政建设的有效途径”48。因此，各地均将制定村规民约和村民自治章程、推行民主建制和村务公开作为推行村民自治工作的重要举措。衡山县委和县政府为推动建章立制及村务公开工作，制定了一系列的规章制度，并专门成立了村务公开工作领导小组，颁布了详细的实施方案，要求各村将财务收支、计划生育、征用土地及宅基地发证、定购任务、电费电价、干部任期目标、农民负担、集体经济项目承包经营、救灾救济款发放等情况，通过设立公开栏、公开墙报、广播宣传、召开党员、村民代表大会等方式向村民公布。但在事实上，除了几个典型村外，许多村并没有真正地贯彻执行。岳村在建章立制方面，并没有制定村规民约和村民自治章程，只是由村妇联公布了镇有关计划生育规定。岳村的村务公开工作，也并未严格按照县委和县政府的规定进行，只是在村秘书家里挂了一些村干部分工之类的东西，每年年终或年初召集党员和村干组长公布一下村里面的财务账。主要理由是村里没有较集中的公开活动场所，而且按县里面的要求建标准的公布栏需要花钱，所以就采取一些简便的办法进行。村干部认为，这样公布也能够让村民们知道村里的情况，加上组长们的解释，效果还要好一些。近几年岳村并没有因这些问题出现上访等事情就是证明。对岳村村民进行调查却表明，有65。4％的人不知道村务公开栏。而且，他们表示并不很关心村务状况，只有48。1％的人对村里的财务状况表示非常关注或比较关注。
（4）村民委员会职能的社区性和行政性共存。
根据村组法规定，村民委员会的主要职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议49。村民委员会作为按一定行政区划确定的社区组织，组成成员的生产和生活具有一定的相关性。特别是，它是直接从人民公社时期的生产大队发展而来，具有一定集体经济组织的意义，只是由于岳村在人民公社后期并没有实行大队核算体制，生产大队作为集体经济组织的性质并不突出。作为社区组织，其成员间的生产和生活具有相关性，也就存在公共领域，产生了公共事务和公益性事业。在这种意义上来说，提供必要的公共产品也就成为了村民委员会的主要职责。然而，在现实的乡村政治中，由于村级财务状况的决定，使村民委员会的社区性职能有很大的差异。这在于，任何公共产品的提供都需要一定的成本。一般来说，那些集体经济发展水平较高、具有一定规模集体资产的村庄对村民的影响力要大，提供公共产品的数量要多、质量要高。岳村基本上没有集体经济，近年来，一直是负债运行，所以其能用的经济资源十分缺乏，能为村民提供的公共产品也就较少，主要是一些必要的水利建设，电力设施，道路维修，集体土地的利用，以及社区安全等一些花钱少，又与大多数村民利益相关联的事情上。
可见，岳村村级财力十分有限，每年8000多元的收人，除了支付管理费开支6000多元外，根本没有能力再承办其他公益事业。为了偿还早几年修村引水涵洞的贷款，村委会只有再四处借贷，基本上是靠借债维持。
从岳村村委会2000年的主要工作情况来看，其工作虽有社区性事务内容，但主要还是一些行政性事务。这就表明，村委会虽然不是一级政府组织，但实际上承担了部分政府职能，作为国家在乡村的委托人对户籍登记、征兵、结婚审批、计划生育等一系列农村公共事务具有初级审批权。这些行政性事务由于直接以国家为依托，其权力和权威具有一定的政府性，具有一定的强制性的保障。因此村级组织及村干部在完成国家这些任务时，政府的权威成为了乡村治理中十分重要的资源，这一方面提高了村干部的影响力，另一方面又使村级组织和村干部对政府的依赖性日益加强。比如，计划生育虽然也有关社区利益，但它主要还是被看成是一种国家强制性的规定50。因此，村级组织在执行这一政策时，具有很强的政务性质。实际上，这也是村级组织和村干部掌握的重要资源。与计划生育相关的村级活动主要有两项。一是结婚审查；二是对破坏政策者罚款。这里的结婚审查不只是有关婚姻状况的审查，而是赋予了更多的村级政治内容的审查。白果镇就规定，凡是要领取结婚证的，除了符合国家婚姻法规定的条件外，还应该保证其双方家庭交清了历年的上交提留，否则，不开出结婚证，不能领取准生证。而如果不领取结婚证同居生育了孩子的，以破坏计划生育论处。再比如，收取税费和上交提留是目前村级正式组织的主要工作，同时也是其最主要的治理性资源。特别是有关国家税收的收征工作。使村级组织的行为具有了为“国家工作”的性质。由于抗税要受到国法的惩处，因此，村干部在行使这种“代理权”时显得特别理直气壮。而且他们还有意识地将国税与乡镇统筹及村提留混在一起，不加区别地以“税费”称之。这些行为的一个重要后果，就是使村级组织的行政化走势日益明显。
（5）“乡政”和“村治”处于互动兴系之中。
根据法律规定，村民委员会与乡镇人民政府的关系是指导、支持和帮助与协助工作。就村民委员会而言，它要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。就乡镇政府而言，它要对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得不干预依法属于村民自治范围内的事务；村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，有关政府机关应负责调查核实，责令公布。但在现实中，镇政府作为国家权力的代表，为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益，总是力求采取措施来加强对村民委员会的控制和“指导”。从岳村的情况来看，这种控制方法主要有如下几种：一是，镇政府向村里派出驻村干部。这些驻村干部通过参加村里的各种会议及村民直接联系和接触，传达上级的精神和影响村里的重大决策、配合村里的各项工作。二是，镇政府控制村委会的财权，将村干部中的三主干即村党支部书记、村主任和村秘书的补贴变成了“工资制”，由镇政府发放，实行村财乡管。三是，镇政府运用行政权力，影响村干部的选举和任用。白果镇政府通过一定的方式将很少一部分人提拔为国家工作人员，进入科层体系；或通过乡镇企业安排村队干部，将不听话的村主任调到镇企业任职，以作为交换，要求他自己提出辞职而避免违犯国家法律的有关规定51。
但村民委员会作为村民自治组织，行使的是“村民管理基层社会事务的权力”52。随着《村组法》的贯彻执行，村民的民主意识增强，也在不同程度上抵制“乡政”对“村治”非法侵入。从岳村的情况来看，主要在两个方面：首先表现在村民委员会成员的选举上，虽然镇政府在这次选举中具有很大的影响，但在形式上还是尊重了村民的选举权，就是后来指定的“代理村主任”，也通过村组会议并一直保持“代理”两字，以求做到“合法”。其次表现在村务的决策上，由于法律对村民委员会的明确授权，所以镇政府一般都不用命令的方式决定村内事务，特别是一些重大决策，镇政府还要求召开相关村民会议，以便减少执行过程中的阻力。
总之，岳村的村民自治尚处于“初级阶段”。有关村民自治的“民主选举”和“村民会议”、“村务公开”和“建章立制”等活动或不符合规范，或根本没有真正开展。然而，“村民自治作为国家主导和法制权威下的授权性自治，国家主义的权威导向在推动着村民自治活动的发展”53，村民委员会作为法定的自治组织在乡村政治中的作用也将会越来越大。
第三，村民小组是村治结构中的重要组成部分，是乡村政治中不可忽视的力量。
中国乡村社会的研究者，特别是研究乡村政治的观察家们，很少关注村民小组这一层面。事实上，村民小组不仅是目前中国乡村社会的最普遍的集体经济组织，同时，它是由自然村落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村治结构中的组成部分。
岳村共有7个村民小组。这7个村民小组是祝功组、中湾组、长春一组、长春二组、太山一组、太山二组、新谊组。这些村民小组的边界是在1982年最后确定的。因为在人民公社初期，岳村大队共分为6个生产队，即中湾、长春、太山、祝功、新屋和友谊。到1960年时，新屋和友谊合并为一个队。1981年搞互助组时，中湾是—个互助组，长春分为了两个互助组；太山也分为两个组，新谊分为三个组。到1982年分田到户时，新谊的三个组又合并为一个组。这样到1984年生产队改为村民小组时，岳村就有了7个村民小组。
如果从历史的角度来分析，村民小组有一个从保甲制度的“牌”到“生产队”的发展过程。保甲制度时的“牌”，是国家按地缘关系组织起来的基层社区组织，其主要功能是对国家义务的承担。在人民公社实行“三级所有、队为基础”的体制时，“生产队”不仅是最基层的政治组织，更主要的是经济组织。新时期改革以来，乡村的所有制结构发生了变化，在“公有制为主，多种经济形式并存”的格局下，村民小组成为了具有地缘性的经济共同体。但无论其社区性还是经济性，牌、生产队、村民小组的产生和变迁都与国家控制乡村社会相关。
在法律上，村民小组是集体经济组织，是集体土地的所有者。事实上，乡村的土地所有制问题和边界确认问题是十分复杂和重要的事情。在互助组和合作社时期，土地是按其全部成员人股土地确定的；高级社和人民公社时期，乡村土地在所有权问题上出现了混乱局面，到1962年四固定时，按人口和好坏地，进行了小规模的调整，并基本上确定了各生产队的土地边界。实行包产到户分田时，也基本上按照各生产队原有的土地进行的。一个生产队内的成员对土地分配的权利是平均的，好地和坏地在农户间通过抓阄来决定。比如中湾组当时有98人，有81亩田，按每人8分土地承包到户后，多余的2。6亩作为了小组的公田。当然，当年�
