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第33章

代议制政府 作者:[英]j.s.密尔汪瑄译-第33章


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担任许多地方行政职务中的这个或那个职务。他们在这些职
位上必须为公共利益而行动,更不用说思考和说话了,而且
这种思考不能全由代表去做。还可以补充说,这些地方职位
既然一般说来不为地位较高的人所觊觎,它们就作为一种媒
介把重要的政治教育带给社会中地位低得多的阶层了。因此,
智力训练既是地方事务中比在一般国家事务中更重要的特
色,同时在地方事务中行政能力的大小又关系不大,因而就
可能给予智力训练以更多的考虑,而对行政能力的考虑,在
这里比在一般立法和帝国事务管理等事项上往往可以被放在
次于智力训练的地位。
关于地方代表机关的适当组成并不存在多大困难。它所
适用的原则和适用于全国代表制的原则并无任何不同。和在
更重要职能的情形下一样,这种机关应由选举产生;并且也
有同样的但更为有力的理由给这种机关以广泛的民主基础,
即危险较少,就普通教育和教养来说在某些方面好处甚至更
大。由于地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出,
选举权应给予所有对地方捐税做出贡献的人,而不给予未做
出贡献的人。我假定不存在任何间接税,不存在入市税,或
者如果有,它们也只是附加的;负担这类税的人仍须被课以
直接的地方税。和在全国性议会的情形一样,应规定少数的
代表权,并且存在实行复数投票的同样强有力的理由。只是
在低级的代表机关,不象在高级代表机关那样决然反对复数
投票以单纯的金钱条件为依据(象在我国的某些地方选举的
情形那样)。因为诚实而节俭地管理财政构成地方代议制团体
比起全国性团体来要大得多的一部分业务,因此允许那些具
有较大的金钱利益关系的人们有较大比例的影响,是更符合
策略也是更公道的。
在新近设立的地方代表机关贫民救济委员会中,地区的
治安法官当然和选出的成员坐在一起,但在人数上则依法不
超过总数的三分之一。在英国社会的特殊组成中,我不怀疑
这一规定有其有益的作用。它保证在这些机构中有比用其他
实际可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级;同时这些
当然成员在人数上所受的限制,又使他们不能因单纯的人数
而取得优势。他们作为另一阶级的事实上的代表,有时具有
不同于其余人的利益,对构成被选救济委员的大多数的小农
场主或小店主的阶级利益是一种制约。我们现有的唯一的地
方委员会,即仅由治安法官组成的每季开审的地方法庭,则
不具有这样的优点。这些法庭除司法职务外,还有某些极重
要的国家行政事务须由它们来完成。这些机构的组成方式是
极不正规的,它们既不是通过选举产生,也不是通过在任何
本来意义上的提名,而是和他们所继承的封建贵族那样,事
实上是根据他们对土地的权利而保有重要职位的。对他们的
任命权属于英国国王(或者实际上是属于他们自己当中的一
个,即地方的民政长官),这种任命被用来仅仅作为排除被认
为会玷辱该机构的人,或者有时在政治上站在错误方面的人
的一种手段。这项机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族
式的机构;远甚于英国上议院,因为它不是会同人民议会,而
是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。这种制度由贵族
阶级相当固执地坚持着,但它显然和作为代议制政府的基础
的一切原则相矛盾。在郡委员会,也没有和在贫民救济委员
会同样的理由实行哪怕是当然成员和被选成员的混合。因为
一个郡的事务在相当大的程度上是地方绅士所关心和被吸引
的对象,他们要被选入郡委员会不会比作为郡的议员被选入
议会更困难。
关于选举地方代表机关的选民的适当范围,那个对议会
代表制说来不适于当作唯一的和不妥协的规则加以适用的原
则,即地方利益相通的原则,在此处则是唯一公正和可适用
的原则。地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般
同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利
益,如果地方代表权的分配不按照共同利益的组合而按照任
何其他的规则,就和这目的背道而驰了。每个市,不论大小,
都有其特殊的利益,为其全部居民所共有。因此,每个市,不
分大小,都应当有市议会。同样明显,每个市应当只有一个
市议会。同一个市的各个区很少或根本没有地方利益上的重
大分歧;它们都要求做同样的事情,负担同样的费用;并且,
除有关它们的教会最好是让教区去管理以外,它们要求作同
样的安排来为所有的人服务。铺路、照明、供水、排水、港
口和市场规则,同一个市的各区不能各搞一套,否则就会引
起极大的浪费和不便。伦敦市分为六、七个独立的区,对地
方事务都有各自的安排(其中有几个区甚至在其本区内也缺
乏行政的统一),致使不可能对共同目的进行连续的或井井有
条的合作,也排除了履行地方职责方面的任何划一的原则,使
通常的政府不得不承担起假如有一个权力达到全市的地方政
府就最好由地方政府去做的那些事情,并且除了保持那个作
为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰——
伦敦市自治体以外达不到任何目的。
另一个同等重要的原则是,在每一地方界区内,应只有
一个被选出的机关来处理一切地方事务,而不是由不同的机
关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并不意味着把每件
事情分成细小的部分;它意味着把适于由同一个人做的事情
合起来由同一个人去做,而把能由不同的人做得更好的事情
分开来由不同的人去做。地方的行政职务的确要求分属于不
同的部门,其理由和国家的行政职务相同;因为它们属于多
种多样的性质,每种职务要求特殊的知识,并且为了使职务
得到适当的执行就需要由特别有资格的官员专心去执行职
务。但是适用于行政职务的详细划分的理由并不适用于监督
职务。选举产生的机关其职务不是做工作,而是设法使工作
做好,不留下应做而未做的事情。对所有的部门这项监督职
务能够由同一个监督机关执行;并且依据集体的和广泛的见
解比依据细小的和微观的见解要好得多。在公共事务中,和
在私人事务中一样,每个工人都由一个监工加以监督是可笑
的。英王政府由许多部门组成,并且有许多大臣去领导,但
那些大臣并不是各有一个议会监督他们执行职务的。地方议
会,和全国的议会一样,它的本来职务是把地方利益作为一
个整体加以考虑,这个整体由各个部分组成,所有的部分必
须彼此配合,并按照它们的重要性的次序和比例加以组合。把
对一个地方的全部事务的监督归于一个机关,还存在另一重
要理由。平民的地方机关的最大缺陷,以及它们经常遭到失
败的主要原因,就是负责这些机关的几乎总是缺少才干的人。
他们应该是多方面的人,这一点的确是该机关的有用之处;正
是主要由于这种情况才使它成为政治能力和一般智力的学
校。但是一个学校就应假定既有学生又有老师;教育的效用
大大有赖于它使文化低的人和文化高的人发生接触,这样的
接触在通常的生活过程中是完全不常有的,而缺乏这种接触
就比别的任何事情更易把大多数人保持在心安理得的无知的
水平上。此外,如果由于缺乏适当的监督,缺少在它本身内
的较高级人物的存在,这个学校就是毫无价值的,而且是一
个邪恶而不是善良的学校,其行动就可能也往往会堕落到追
求其成员的私利那种既无耻又愚蠢的地步。再说,要劝使无
论是在社会地位上或是在智力上属于上等阶层的人参加地方
行政,在一个角落里做些零碎工作,象铺路委员会或排水委
员会委员那样,则是完全无指望的。市的整个地方事务才是
一项足够目标来劝使志在全国事务或其所具的知识使之有资
格担当全国事务的人们成为单纯地方机关的成员,并为之献
出时间和学问,以便使他们的存在不仅仅是在他们的责任掩
盖下营私舞弊任用低劣人员的烟幕。单纯一个市政工程局,尽
管它包括全伦敦市,肯定要由组成伦敦教区的教区会那样的
人员组成;不要这种人构成多数是不实际的,或者甚至是不
值得想望的。但是重要的是,对地方机关旨在服务的每项目
的来说,不论它是对这些机关的特殊职务的开明而诚实的执
行也好,或者它是民族的政治智能的培养也好,每个机关都
应包含有一部分该地区最好的人。这些人就这样和较低级的
人们发生极为有益的经常的接触,从后者接受他们所能给予
的有关地方和职业的知识,并反过来用自己的更开扩的思想
和更高、更开明的目的来启发他们。
单纯的村不能要求市的代表权。我说的村是指这样一个
地方,它的居民同附近农村居民并无在职业或社会关系方面
的显著区别,而对周围地区所作的安排就足以满足当地需要
了。这样的小地方很少会有足够的公众来组成一个象样的市
议会。如果这种地方有什么可承担公共事务的才能或知识,就
往往集中于某一个人,因而这个人就成为这个地方的统治者。
这种地方以并入较大地区较好。农村地区的地方代表权将自
然地由地理情况决定,适当地注意有助于人类协同行动的共
同感情,这种感情部分沿着历史的疆界,如郡或省的疆界而
形成,部分地产生于共同的利益和职业,如在农业、海运、工
业或矿业地区。不同种类的地方事务可能要求不同范围的代
表权。教区协会被确定为监督救济贫穷的代表机构的最适当
的基础;另一方面,对公路、监狱或公安的适当管理,就需
要有象一个普通的郡那样大的范围。因此,在这些大地区,任
何地方组成的依选举产生的机构应有管理该地方共通的一切
地方事务的权力这一原则,需要由另一原则以及对取得最高
资格的人来履行地方职责的重要性的考虑,来加以修正。举
例来说,如果对济贫法的适当管理说来征税范围有必要(我
认为是如此)不超过多数现有教区协会的范围的话,这一原
则就要求给每个协会设一个贫民救济委员会——但是,由于
郡委员会可能得到比组成一般贫民救济委员会的成员资格高
得多的人,根据这种理由,为郡委员会保留某些较高一类的
地方事务也许是适宜的,这些事务否则就可能由各个协会方
便地加以处理。
在负责监督的议会,或地方下级议会以外,地方事务有
其行政部门。关于这个部门,产生和关于国家行政部门同样
的问题;对于这些问题,大部分可作同样的回答。适用于一
切国民委托的原则实质上是一样的。首先,每个行政官员应
该是单一的,并单独地对委托给他的整个职务负责。其次,行
政官员应通过提名而不是通过选举任用。每个检验员,或卫
生官员,或甚至收税员都由普选任命是极可笑的。民众的选
择通常以能对少数地方领袖产生影响为转移,这些地

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