炎黄春秋200908-第5章

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　　至于作为策动和主持反右的执政党和国家领导人，还应当承担国家责任。对受害人进行政治道歉和国家赔偿。　
　　可是迄今，执政党对绝大多数“右派”只采取了所谓“改正”措施（这不失为一个承担政治责任的、得人心的重大举措），而没有以党和政府的名义，向被错划的公民、党员正式道歉和赔偿。这是同作为法治国家的政府和作为要“依法执政”的执政党所应担当的政治责任和应当具备的政德不相符的。　
　　关于承担国家政治责任，二战后一个最著名的事例是，前西德总理维利·勃兰特1971年访问波兰时，在被德国纳粹杀害的波兰人的纪念碑前下跪。勃兰特在上世纪40年代曾是参加抵抗纳粹活动的青年，30年后当了德国总理，却代表德国向被自己的前任杀害的受难者下跪，他说这样做“不仅是对波兰人，实际上首先是对本国人民”，“承认我们的责任，不仅有助于洗刷我们的良心，而且有助于大家生活在一起”。这一勇敢的承担政治责任的行为，为国家领导人承担国家责任和进行政治道歉开启了良好的范例。　
　　此后，法国总统希拉克为在德国占领法国期间法国人帮助迫害犹太人的行为道歉。1993年，俄国总统叶利钦为苏联1968年入侵捷克斯洛伐克道歉。1993年、1996年、1997年，南非总统克拉克数次为南非白人统治时期的种族隔离政策道歉。1997年挪威国王为挪威政府对闪族少数族裔的压迫道歉。1997年英国首相布莱尔为土豆饥荒饿死无数爱尔兰人而道歉。有的国家或地方领导人甚至为几百年前国家的罪错道歉。如2008年美国国会正式通过决议，为200年前美国实行的奴隶制道歉。在澳大利亚，1998年人权组织发起设定每年5月26日为“国家道歉日”，以反省18世纪70年代被英国殖民者掠走10万土著儿童去英国进行所谓“欧化教育”，图谋从思想文化上征服土著人，他们被称为“被盗窃的一代”。　
　　国家罪错由国家领导人出面向人民、向受害者作政治道歉，有利于抚慰受伤害者的心灵，获得社会公平感，化解民怨和社会矛盾，促进社会和解。这已成为文明国家的一种政治道德惯例。更根本的目的还在促使领导人反省导致损害的政治经济根源，汲取历史教训，检视制度和具体体制上的问题，加以改革。因为国家责任固然与领导人的个人罪错相连，但也不能只是追究个人责任，而忽视制度的更张。后者才是防止重犯错误的治本之道。　
　　　
　　（作者现任北京大学宪法行政法导师组成员，广州大学人权研究中心学术委员会主任，最高人民检察院专家咨询委员会委员等职）　
　　（责任编辑　吴思）

中国信访机制回顾与展望·魏兴荣
　　一直以来信访制度都被认为是共产党人的一个发明。其实不然。据一些学者考证，中国的信访机制自古有之。比如中国古代的“告御状”即指冤民越级直接上书中央机关甚或可以直接诉冤于皇帝的申冤方式。在那些悠远的年代，就有类似于信访制度的规定，比如魏晋南北朝时期所设“登闻鼓”，即冤者不服判决，可以不受诉讼审级的限制，击鼓鸣冤直接诉冤于皇帝，有专人受理并由皇帝指定官吏重新审理的“登闻鼓”直诉制度。此制度一直沿用到清朝。新中国成立后，信访现象仍然不绝，随之而来也出现了应对这种现象的信访制度。古也好，今也好，何以中国一直就有信访这种现象及相应的制度呢？恐怕主要的还是我们中国的权力体系自古至今缺乏权力机关之间的制衡机制、相互约束机制、缺乏对权力的有效监督导致的司法不公，造成冤狱，行政滥权或不作为，侵犯民权，造成老百姓的冤屈。且此种冤屈缺乏正当的化解、纠正途径和机制，致使冤民上访、越级访的现象自古至今经久不息而致。　
　　新中国成立不久，新的信访制度便随之产生。比如1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》出台，1957年党中央在北京召开第一次全国信访工作会议，通过《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案）》等。至1996年，我国第一部信访法规——国务院《信访条例》正式施行，2005年5月1日起又施行新修订的《信访条例》。这些规定的出台，为信访事项的处理奠定了制度性的框架。　
　　信访制度的设立，应该基于有效地解决信访问题、化解社会矛盾、维护社会公正、和谐的功能而存在，而有生命力。但新中国的信访机制运行了半个多世纪，究竟成效如何呢？实践证明，现行信访制度的成本很高，成效却很有限，难以导入推动问题解决，维护社会和谐稳定的路径。回顾以往，在我国信访制度已走过的半个多世纪的漫长历程中，信访制度从其诞生之初承担着协助领导同志收集和传达民意的秘书部门工作。到改革开放之初的一段特殊的历史时期对平反冤假错案和拨乱反正起到非常重要的作用。以至发展到今天，信访的内容日益广泛和复杂，社会矛盾集中体现在信访活动中，致使信访制度几乎承载了整个社会制度变革及社会稳定、社会和谐的艰巨重任，信访制度的功能发生了巨大的变化。而就目前的信访体制而言，信访制度的脆弱性、缺乏法律依据性与信访任务的艰巨性所形成的巨大反差，使得运行多年的信访制度面临前所未有的挑战与质疑，其化解社会矛盾、维护社会稳定与和谐的功效的有限性也日益凸显。因此，我们必须对现有的信访制度进行反思，透视它离推动社会和谐的目标究竟有多远，它有无能力完成它所承载的社会重任，它所做的工作与当政者的期许是否在同一方向上，从而为深陷困境的信访制度探索新的出路：消亡或者改弦易辙。　
　　　
　　一、信访体制的困境　
　　　
　　改革开放以来，中国的社会处在经济的迅速发展和社会体制的转轨过程中，市场经济对人们传统观念的巨大冲击，社会利益格局的不断调整，使各类社会矛盾不断产生并日益激化，各类信访活动急剧增加。特别是随着我国各项改革的不断深入发展和社会矛盾的不断积聚，自九十年代中期以后不断积聚的大规模信访活动，形成前所未有的“信访洪峰”，严重冲击着国家政权根基，成为影响社会稳定、社会和谐的严重社会问题，也引起党和国家领导的高度重视。国家不断出台新的信访机制性举措，各级领导不断就信访问题作出重要指示，各级各部门信访机构也在不断扩充、升格，但信访工作的成效却并不显著。因信访问题不能及时有效解决而引发的党群、干群关系的紧张势态并未缓解，老百姓对政权的认可度仍未得到提升，由大规模信访体现出的社会矛盾仍在加剧。信访的此种困境，皆源于信访体制设计上的不合理所致。　
　　（一）信访制度产生与发展过程的权宜性。当各种民意诉求缺乏必要的法定通道的时候，诉求群体诉诸的对象自然即指向各有关部门的领导。而领导既需要了解第一手的民意信息，又不能总是亲自处理群众反映的各种各样的实际问题，于是一种专门处理人民群众来信来访问题的信访机构应运而生。这便是最初作为党政机关的秘书部门协助领导同志做好工作而设立的中国的信访机构。改革开放之初营造的宽松环境给拨乱反正创造了条件，使历次运动中积聚的冤案、怨声得以伸张，信访群体空前庞大而又独特，信访部门在平反冤假错案中发挥了重要的作用。但就信访机构的权限而言，其时它仍属咨询、协调、督促为主的党政机关秘书性质。它办理案件的高成功率取决于当时的政治背景特别是领导者的旨意，而非信访部门本身的权威性。而1995年国务院《信访条例》的出台，依然是为应对日益增多的信访问题。且信访条例规定，各级国家机关必须设立信访机构，受理与其职权相对应的信访事项。而2005年《信访条例》的修订，更是因为前所未有的“信访洪流”引起举世舆论的关注与党和国家领导的高度重视的产物。包括以信访机构为载体的信访“联席会议制度”，也是为化解信访突出问题而设。尽管按照信访条例的规定，各级国家机关和社会组织中都设有信访机构，但其主要作用始终是：联系、倾听群众，协调、督促各方，以及信息反馈等。　
　　纵观颇具中国特色的我国信访制度的产生与发展过程，不难看出，此种制度的运行始终难脱“应对性”性质，带有“权宜性”特色。半个多世纪来，信访问题呈愈来愈突出之势，我们却并未从根本上研究、解决信访机制问题。因此，尽管信访机构比比皆是，信访队伍日益庞大，信访经费开支惊人（可能没有人能统计得出此笔经费的具体数额！），但在此制度下所取得的信访成效却是非常有限，老百姓的信访问题仍是源源不断，在各种重要的场合与时刻，信访洪流仍难以阻遏地涌向北京，对社会稳定和中国的国际形象造成挑战与损害。　
　　（二）信访机构无法定身份，权与责不相适应。按照多年来我们国家的信访机制运行情况，各级各类信访机构承担着接待、受理群众来信来访的重任，特别是日益复杂的社会矛盾和社会冲突在其他反映通道几乎阻塞的情况下，信访便几乎成了唯一的反映通道。大量涌现的社会矛盾在信访这根“独木桥”上集中体现，信访部门也成了这种复杂的社会矛盾的首位承担者。但信访部门所承担的是他们解决不了的社会问题，因为他们没有法定的身份，没有法定的职责和解决问题的刚性手段。由于信访机构在宪法框架内没有位置，它便只是从属性的软性机构，从来没有独立的身份，没有规范性的职权和工作程序。受理的大批信访事项，交办、转办后的办理环节，则脱离了信访部门的掌控范围，除了领导批示、关注的问题能加大解决的力度，收到较好的督办效果外，更多的交办件难以凭借信访部门自身的力量和影响得到有效处理。对于许多问题明显的信访事项，承办单位顶着不办，有错不究，信访部门受其权威性的局限，督办起来感到无力、无奈。　
　　信访部门承担着巨大的社会责任，承受着“信访洪峰”的冲击，但它却无相应的权威解决或责成相关部门解决应该解决的问题，形成权与责的不相适应，使信访问题日积月累，积重难返，加重社会危机程度。　
　　（三）信访队伍的非专业化现状制约信访工作的开展。由于信访体制的权宜性特点，当初信访部门产生的初衷既为领导获取某种社会信息，更为各级领导挡驾阻扰。这种功能性特点使得信访部门成为一个很边沿化的机构，其工作人员远非机关主力，甚或多由老弱病残构成。随着社会的发展变化，信访问题日益突出与复杂，信访工作也备受重视。信访机构在不断完善，人员构成上注意吸纳一些业务骨干，使得信访队伍总体素质有了很大的改善提高。但是，相对于信访部门所承担的职责而言，信访队伍的整体业务水准还比较低下，信访干部中既缺乏法律素养又不擅长做群众工作的人员大量存在。这一部分人在信访岗位上面对大量的法律性、政策性很强的复杂信访问题只能处于被动应付的状态，很难为化解矛盾、