当代-2003年第6期-第17章

按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！


　　是谁消耗掉了农村改革的成果？——无限膨胀的机构和无限增加的官吏！
　　八十年代是中国政府精简机构和人员分流工作力度最大的时期，但它又恰恰正是县乡机构和人员增长最快的时期。
　　我国在编的党政机关干部，一九七九年是二百七十九万人，一九八九年则上升为五百四十三万人。其中上升最快，几尽失控的，当数县乡两级。县乡两级的机构与人员，在这种不断的精简之中至少增长了十倍！到了一九九七年，我国在编的党政干部便达到了八百多万人，而增加的干部人数与同期国有企业下岗人数一百二十六万九千人大体相当。这期间县乡两级机构和人员的飙升更是空前的。
　　“精简——膨胀——再精简——再膨胀——大精简——大膨胀”，这似乎不可思议，却又是铁的事实，不能不叫人感到莫名的悲哀。
　　我们从查阅到的有关资料得知，在当今的二百多个国家中，有八个小国仅设一级中央政府；二十五个只设中央和地方两级政府；有六十七个国家，其中包括美国、日本、加拿大、澳大利亚在内的许多大国，也只设三级政府；而我国现在却是五级制：中央——省——市——县——乡，堪称绝无仅有的“中国特色”！
　　非但机构的层次多，每一级的机构设置又都是叠床架屋、分工过细。仅在同一县级机构中，与“三农”有关的，过去只有一个农业局，现在除有农业局；还分别设农垦局、畜牧局水产局、水利局、林业局、乡镇企业管理局、农业资源开发局等多个部门，业务相近，却是部门林立。人人管事，又无人负责，这种交叉重复，注定产生扯皮推诿现象。　
　　一个人就可以干完的事干吗非要这么多人去干呢？
　　那么多部门根本不管农民的事，却为什么都要农民出钱养活呢？
　　单说乡镇。现在的乡镇已同县级机构设置保持对应关系，除“六套班子”外，工、农、商、学、兵、财、青、妇等等二级机构一应俱全。原来人民公社时的“八大员”，如今都已经升格为站、所、办，而且许多人头上戴上了执法的大盖帽。有人戏言：乡镇除了没有外交部；其他机构基本同中央国家机关一样齐全。
　　庙多，菩萨就多。一般乡镇机关二三百人，发达地区甚至达到八百至一千人。这些人不创造一文钱的产值和利润，却要发工资，还要发奖金；不仅要多拿，还要吃好住好，还要建办公楼、住宅楼，还要配备车辆，配备电话，配备“大哥大”。这许多在过去是不敢想象的，因为那时一个县也不过一两辆吉普车，兰考县委书记焦裕禄到死骑的都是自行车。
　　农民自嘲道：“几十顶大盖帽管着一顶破草帽。”　
　　一九九八年财政部部长助理刘长琨透露：“汉朝八千人养一个官员，唐朝三千人养一个官员，清朝一千人养一个官员；现在四十个人养一个公务员。”。
　　其实，不再需要什么触目惊心的事实，仅这些简单的数字就足以说明政府机构改革的紧迫程度。　
　　4城乡分治与马太效应
　　探究农民的负担问题，不能不正视农民所处的社会经济环境，也就无法回避一个严酷的事实，这就是，中国亿万农民至今还生活在城乡分割的二元经济发展的结构之中，他们每天都面对巨大的精神和经济的压力、强烈的心理失落以及沉重的思想苦闷。绕开农民负担制度上的原因，来谈减轻农民负担就等于没说。
　　在新中国刚刚建立的时候，中央政府的主要精力是用在了解决城市失业和通货膨胀，用在了即将开始的工业化发展等重大经济问题上，无力照顾地方财政开支，也无暇顾及地方建设，因此，中央对地方政府参与农民利益的分享十分宽容，允许各地在征收农业税正税的同时，按一定比例征收农业税地方附加。这种地方附加，尽管有着最高限额的规定，但它显然不能满足乡村财政开支的需要，于是各种各样的变着花样的摊派随之而出，不久便相当严重。
　　通过查阅当时的文件我们了解到，解放以后第一个提出“农民负担”的，是那时负责农业工作的廖鲁言。一九五二年十月二十一日，他向党中央、毛泽东主席所报告的《关于乡村财政、农民负担、乡村小学教育及乡政工作的情况和意见》中反映，各种乱收费现象已经在各级新政权中开始出现。根据六十一个乡的实地调查，他发现，国家公粮、地方附加、抗美援朝捐献和乡村摊派四项税费合计，就已占到农民常年产量的百分之二十一点五三，除此而外，还有许多数目难以估计的项目，例如，银行、贸易、合作社、邮政局、新华书店等涉农系统，都以“发展业务”为幌子，强迫农民“认购”与“乐捐”。群众意见很大，说乡村干部已经成了卖画的、卖邮票的、卖红茶的、卖粉条的、卖税票的，影响极坏，已经造成农民“苛重的负担”。
　　廖鲁言的报告引起了毛泽东主席的重视，中央政府随之做出专门规定，严格控制农业税地方附加，限定地方附加不得超过正税的百分之十五，并随同农业税附征。
　　可是，各地政府由于有着地方利益的驱动，不但如数向农民征收中央规定的农业税地方附加，各种各样的乱摊派依然禁而不止，甚至比原先还要严重。
　　毛泽东主席了解这个情况后，甚为不安。为平息农民的不满，当即指示政务院做出一个釜底抽薪的断然决定：取消一切附加税，把乡村干部的津贴、乡村政府的办公费及教员薪资统由国家财政包下来；坚决禁止再以任何形式向农民摊派；乡村举办社会公益事业，必须基于群众的完全自愿，有条件地允许自筹经费，并规定这种自筹经费不得超过农业税正税的百分之七。
　　当时政务院的这个决定，被简称为“包”、“禁”、“筹”的三字方针。这一措施不但从根本上减轻了农民负担，调动了刚翻身的农民的生产积极性，也充分体现出蒸蒸日上的新中国的优越性，农民们无不拍手称好。
　　但是，新中国刚刚成立，朝鲜战争就不期而遇，紧接着，以美国为首的西方国家又对中国实行了“经济封锁”，面对如此内忧外患，当时的中国再不可能做到从容和妥善地走进社会主义。
　　而且，迫于那种形势，我们这个经济落后的农业大国似乎也就只能选择以优先发展重工业来“自立于世界民族之林”。这种国家工业化的积累，除了让农村和农民做出牺牲外又是别无选择的。可是要把中国农民的劳动剩余价值转化为城市工业资本的原始积累，如果没有一种特殊的制度和组织上的安排，任何政府也休想解决从高度分散的四亿农民手中获取农业税剩余所引起的矛盾，因此，分到土地不久的中国农民，就在中央政府有计划的组织下，一步步走上了集体化，用毛泽东一句十分形象的话说，“满头乱发没法抓，编成辫子就好抓”了。于是，服务于国家城市工业化的农村高度集体化的基本制度，逐渐形成了。在这种高度集中的垄断经济体制下，为了不让农村人口拥入城市，在城市的就业制度方面，一开始实行的劳动用工制度，原则上就只是负责“非农业人口”在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。在粮油供应制度方面，自然也就有了“特别办法”，随着一九五三年粮食统购统销政策的出台，中国开始实行了粮油计划的供应制度。与此同时，户籍制度上的“特别办法”便也随之产生，由全国人大常委会讨论通过的《中华人民共和国户口登记条例》，其中的第十条第二款则对农村人口进入城市做出了带有约束性的规定，这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的形成。在这长达三十多年的时间里，中国农民的负担是巨大而沉重的，却又是隐性未发的。因为，农民负担由“台前”转移到了“幕后”，从此国家不再跟亿万农民发生直接的经济关系，国家在农村统购统派的户头，就由原来的一亿三千万个农户，变成了七百万个互助组；进而减少成七十九万个农业社；“大跃进”的一九五八年，只用了三个月，就在一片锣鼓声中，又将全国农民一个不漏地组织到五万两千七百八十一个人民公社里。中国农民原有的，或土改时被分到的田地、耕牛、农具、粮食乃至大部分的生活资料，都无一遗漏地被无偿地收归公社所有。五万多个人民公社就变成国家在农村基层的财政单位，从此可以随时随地、十分方便地通过“一平二调”无偿占有公社范围内的一切资源和劳动力。
　　中国的农民成了真正的无产者！
　　城乡分治“二元结构”最大的问题，是一个社会中的成员在经济文化各方面不能整体性地均衡发展，势必导致现代化在一个国家中出现断层：一部分人迅速走向了现代化，而大多数人却与现代化无缘。从此，中国的城市和农村，就成了两股道上跑的车。彼此的生产方式和劳动条件上的巨大差异，生活条件与居住环境的天壤之别，使得中国城乡居民实际收入的比率便逐年扩大。
　　十年动乱结束之后，发端于安徽省的农村家庭联产承包责任制，亦即“大包干”，革了“大呼隆”和平均主义的命，中国农村很快出现了“上至七十三，下至手中搀，一家三代人，都在忙生产”的喜人局面。安徽省肥西县原大柏公社党委书记王／—友曾打了一个生动的比喻，他说：“过去，社员就像一笼鸭子，被关久了，急得嘎嘎叫。现在，包产到户，就像鸭笼打开了，被关久了的鸭子到了塘里有展翅拍水的，有钻猛子翻跟斗的，有相互追逐嬉戏的，多欢实啊！”
　　这个县金牛乡上圩村六十多岁的农民廖自才，也高兴地说：“责任制就是好，我家阴沟里终于漂油珠子了。照这样下去，要不了多少年，就会城乡不分，咱乡下人就会过上城里人一样的日子！”
　　发生在七十年代末的那场大变革，是新中国继土地改革之后又一次伟大的农业革命。它带来了中国农村经济的飞速发展，创造了一九七八年至一九八四年农民收入年均实际增长百分之十五以上的好成绩。当然，这只是带有恢复性的发展。无论是公社书记王广友，还是老农民廖自才，他们对大包干后的农村都显得过于乐观了。面对中国农村开始出现的这种喜人景象，这场伟大改革的总设计师邓小平却十分冷静地提醒说：“农业文章很多，我们还没有破题。”其“文章”之一，就是指从建国初期便形成的“城乡分治”的格局，至今没有改变。
　　二OO一年早春三月的一天上午，我们来到了中国社会科学院，走访了中国社会学学会会长陆学艺。这是一位社会学界的著名学者，更是一位农村工作研究的专家，早在上个世纪八十年代，他便在中国社会科学院农村发展研究所就任副所长，潜心地研究中国的农村问题，以后又调入社会学研究所任所长。正因为他有着此番特殊的人生经历，研究中国农民的负担问题，就站在了一个崭新的平台上，并有了更为广阔的视野和更深邃的思考。
　　“解决农民负担问题目光须在农村之外。”那次的谈话，他就这样直截了当地打开了话匣子。
　　“农民的这种负担不光是沉重的，而且是带有歧视性的。”陆学艺说到动情时