炎黄春秋200902-第31章
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6、改革官制
清朝宣布预备立宪后，以三权分立原则，对中央和地方官制进行了改革。中央官制废除了隋朝以来沿袭了一千多年的三省六部制，立法属资政院，行政属内阁各部，司法属法部（以大理院任审判，法部监督之）。地方则仿照中央，以省咨议局为立法机关，以总督、巡抚为地方行政机关，以高等审判厅为地方最高审判机关。各府、州、县的机关也按“三权分立”的原则设立。官制改革，为预备立宪奠定了基础。
7、实行君主立宪
1911年11月3日，清廷公布《宪法重大信条十九条》（简称《十九信条》），宣布采取英国宪法的“虚君共和”制，实行责任内阁制。《十九信条》对君主的权力作了很大限制，规定“皇帝之权，以宪法所规定者为限”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第149页），实际上这是一部议会君主制宪法。后来的一些宪法学家对其评价很高，认为它是“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”（杨幼炯：《近代中国立法史》第56页）。“《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独惜其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清柞或因以不斩，未可知也！”（陈茹玄：《中国宪法史》第15页）
三
清朝预备立宪，使中国社会成为民主社会的雏形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社会。
在选举方面。民主选举国家或地区的领导人，是民主的主要内容和方式，是民主国家的根本标准。“选举权是一个民主国家的人民所必须享有的最低限度的、起码的政治权利……如果人民没有选举权，不能选举官吏和代议士，则这个国家决不是民主国家……凡是真正的民主国家，就必须让人民享有选举权。”（《论选举权》，《新华日报》1944年2月2日）
1908年按照清朝颁布的各省《咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》，各省举行了咨议局选举。选举出的议员既有读书人，也有从政者和从事地方公益事业的人，他们具有问政的能力，质询、辩论，有声有色。英国《泰晤士报》记者莫里循对陕西等地的咨议局选举评价说：“良知和礼节是首次各省咨议局开会的特点”（转见傅国涌：《不能小看的晚清咨议局》）。咨议局选举尽管存在不成熟现象，但公共事务的管理者毕竟是由选票产生的，这在中国历史上是第一次。
在分权制衡方面。孟德斯鸠说“一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。宪政的本质就是制衡政府权力，保障公民的各种权益，防止民主制度变成独裁制度。三权分立是目前政治科学所知道的唯一能防止民主制度变成独裁制度的方法。清朝宣布预备立宪后，即以三权分立为原则，设立中央和府、州、县机关。
作为国会和省议会的过渡形式，资政院和咨议局一经设立，便履行起民主制衡和监督职能，行使起三权分立之一权，绝非今人熟知的橡皮图章所可比拟。《钦定宪法大纲》所附的《议院法要领》规定了“国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞”等权力，1911年预算案，资政院的议员们行使权力，详细审核，在我国破天荒第一次实行了预算监督。一个在华的西方记者观察说：“临时议会已在某种意义上掌握了过去从未指望的权力。”（《清末民初政情内幕》上册第675页）省咨议局亦然，如张謇为议长的江苏咨议局，对督抚代表的强势行政力量形成了一定程度的监督和制衡，当行政力量蛮横地抵制对他们的监督时，他们则用集体辞职的方式表达抗议。再如1911年湖北、四川等省的咨议局领导的反对清政府“铁路国有”政策的保路运动，最终成为辛亥革命的导火线等。这些机构还组成联合会，领导国会请愿运动，如1910至1911年由各省咨议局和咨议局联合会领导了四次请开国会运动。总之，资政院和咨议局成为制衡和推动政府前进的不可忽视的力量，其行动表明它们是具有独立品格的机构。
在舆论监督方面。舆论监督是民主的基础，即公民有权接触多种独立的信息来源，并对范围广泛的各种政治事务，享有自由表达意见的权利。
预备立宪期间，中国有了很大程度的言论和思想自由。预备立宪时期，民间各种报刊如雨后春笋般涌现。人们可以自由指陈时政，议论国事，抨击政府，宣传民主。“人人皆得本其本心之所自信，自由发表意见而无所屈避”（《辛亥革命前十年间时论选集》第3卷第628页）。出版界可以大张旗鼓地介绍西方国家的政治、法学、财政、政党、历史、教育等学说，如《民约论》、《万国宪法比较》、《议院提要》、《选举法要论》、《地方自治要鉴》、《立宪国法制述要》等上百种著作被翻译出版，其民主、自由、平等的思想，对促进中国社会的进步发挥了积极作用。1904…1907年问世的刘鹗《老残游记》、吴沃尧的《二十年目睹之怪现状》、李宝家的《官场现形记》，这些作品带有鲜明的社会批判色彩，表现了对社会的强烈不满和绝望，没有宽松的言论自由空间，它们是难以面世的。
在结社自由方面。在民主社会，公民有权结成独立的社团和组织，包括独立的政治党派和利益团体，以便组成压力集团，实现自己的各种权利。
预备立宪期间，中国有了很大程度的结社自由。预备立宪一宣布，“预备立宪宜先组织政党”的呼声便此起彼伏。到“1911年上半年，政学会、宪政实进会、辛亥俱乐部、宪友会相继成立，中国的第一批合法政党出现。”“据考，清末仅商会（含总会和分会）就有900余个。到1909年，各地共建成教育会723个……农学会到1911年至少有总会19处，分会276处。仅此三项相加，已达2千有余”（桑兵：《清末知识界的社团与活动》，三联书店1995年版，第274页）。
总之，清末新政打开了结束旧体制、开创新制度的通道，使中国自由度空前提高，公民社会的雏形已经形成。
四
清末预备立宪的实行，使中国两千多年的皇权专制为君主立宪所取代成为不可抗拒的趋势。经过数年的改革实践，民众、士绅和各级官吏的宪政认识渐趋一致，进行实质性政治改革的时机已经成熟。它昭示专制者，应该顺应时势，强力推动民主的实现。
但关键时刻，慈禧太后去世。2008年是慈禧过世一百年，慈禧一生恶行不少，但也不能因此而否定其一切行为，尤其是她在中国历史上首次明确了君主立宪制的时限，并采取了一系列预备立宪的措施。
光绪皇帝和慈禧太后离世后，摄政王载沣和隆裕太后无能，使清廷陷入极为被动的境地。宣统皇帝登基次日，即1908年12月3日，发布《重申仍以宣统八年为限实行宪政谕》，强调9年预备立宪“期在必行，内外诸臣断不准观望迁延，贻误时机”（《近代中国宪政历程：史料汇萃》，中国政法大学出版社2004年版，第134页）。1909年3月6日清廷再次重申预备立宪。后又把预备立宪的年限由9年缩短为5年，并于1911年5月组织了失去人心的“皇族内阁”。即令最后颁布《宪法重大信条十九条》，接受君主立宪，但和平演变的时机已被暴力革命切断。
随着清王朝的倒台，给中国带来无限希望的清末预备立宪也随之葬送。
清末“预备立宪”虽未成功，但其意义重大，值得纪念。
预备立宪虽有弊端，但决不是“假维新”。它是中国两千年“秦政”走向“宪政”的开端，是“宪政”在中国的最初试验。预备立宪承认了代议制、民众的基本权利、地方自治等；它的某些措施触动了清朝专制统治的根本，使中国单纯的专制制度不复存在；舆论监督、分权制衡日益发展，结社和言论自由日益扩大。这些使中国整个社会制度向着民主化方向迈进，中国呈现出民主社会的雏形。
预备立宪的推行，为中国民主积累了资源，准备了物质和社会方面的条件。预备立宪结束后，民主政治及有关法律有些仍在试行，新闻界和社团组织仍然发挥着民主作用，继续推动着中国民主政治的进步。
预备立宪的实践证明，只要政治体制改革的闸门一打开，民主的浪潮必然汹涌澎湃。一个真正的政治家应该主动抓住机遇，与民间社会良性互动，积极推动国家的进步和民主。但慈禧太后之后的统治者已无力把握机遇，即使采取有益民主的措施，也失去了民众的信任和呼应。
最近邻邦小国不丹顺利地完成了大选，这是由国王辛格自上而下一手推动实行的民主制。凤凰卫视一位嘉宾引用国王辛格的话，解释他为什么要主动实行民主制，他认为推行民主就得趁国泰民安的时候，等到体制造成的社会问题全部暴露出来时，就可能一切都来不及了。清末预备立宪恰可做反证。
时光荏苒，转瞬百年。清末预备立宪曾经给中国带来无限希望，以至人们闻之莫不“额手相庆日：中国立宪矣，转弱为强，萌芽于此。”（《申报》1906年9月16日）百年之后，令人感慨不已：历尽一个世纪的追求，“宪政”依然是个梦想！
（作者系河北大学马列教研部教授）
（责任编辑 李 晨）
读者来信摘登·含 辛等
我们为什么不忏悔
在《炎黄春秋》2008年第五期上看到了一篇署名文章《我打谷志有》。这是我近年来看到的、少有的一篇作为当事人忏悔和反思“文革”的文章。
作者当时是插队到陕北一个叫余家沟的村庄的知青。在“一打三反”运动中，每个生产大队都至少指定一个人用于批斗。他们村惟一算得上有问题的“四清下台干部”谷志有不幸被选中了。作者是这样描述打人过程的：开完批斗会后，队干部让把谷志有带到旁边一处树荫下，坐在个磨盘上歇歇。坐在磨盘上的谷志有，是个头戴白羊肚手巾的陕北庄稼汉——受苦人。可是这会儿在我脑子里，他只是一个反革命、一个敌人，应该卑躬屈膝地面对我这个高高在上的革命者。他老实本分的答话，我听着都是对抗。你还不服？我心说，对敌人绝不能温良恭俭让！于是，我突然喊了一声：“你他妈还敢狡赖！”便跨前一步，扬起右臂，抡圆开来，照着他的脸就狠狠一拳！
作者后来反思道：仅这一拳，就决定了我是“文革”参与者。对此，不是一个道德愧疚可以了结，而是应该对文革承担点儿政治责任。因为，在“文革”政体中，我参与了“一打三反”那种有组织的政治活动，分享了利益——哪怕是微不足道的“平安自保”、“政治可靠”。我服从了“文革”中非结构化程序化的决策，服从了不合法，有“屈从权力”行为。
我很佩服作者这种勇于自揭伤疤的道德勇气和忏悔精神。
反观我们对建国后前赴后继的运动浪潮，从反右、“大跃进”到“十年浩劫”的态度，很是耐人寻味。除了刚刚粉碎“四凶”的时候，国人一片声讨声之外，也
