博览群书2004年第10期-第13章
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“尼克松执政期间，‘帝王总统’权力由外交和军事领域日益扩展到国内政治。白宫幕僚大权独揽，专横跋扈，甚至发展到建立秘密警察‘管子工’的程度。最初只是‘屁事’一桩的水门窃听案，实际上只是白宫幕僚一系列非法行为的冰山一角。这种现象引起了国会、新闻媒体和各界有识之士的不安和警觉。新闻媒体对水门案的揭露，给立法、司法部门制衡总统和白宫幕僚的权势提供了千载良机。”（第380～381页）于是，国会和联邦最高法院联合起来，运用宪法遏止了尼克松日益企图凌驾于法之上的权力，使“帝王总统”一蹶不振。
除独立的、具有宪法最终解释权的联邦最高法院以外，美国宪政发展过程中还逐渐建立起保证行政部门实行宪政、遵纪守法的两种辅助制度，这就是国会调查权和特别检查官制度。本来，美国宪法并未明文规定国会拥有调查权，这是从国会立法权引申出来并由惯例形成的。因为只有通过详尽而彻底的调查和听证以了解问题的真相，国会才能更好地行使立法权。有了调查权，便逐渐形成美国宪政体制中权力制衡的重要机制国会听证会。这样，国会虽非法院，但可插手涉及政府官员的案件，通过已有或特设的国会专门委员会举行调查和听证。“在听证期间，国会委员会可以像法院一样发出强制性传票，对那些无视传票的人，委员会可以以藐视国会的罪名将其关入监狱，或提交法院处理。在听证会上撒谎的证人，将会因伪证罪而遭到刑事起诉。这样，国会的调查权便成为立法部门监督行政部门的一项重要权力。”（第353页）此外，“1978年，国会通过了《政府部门道德准则法》，建立特别检查官制度，授权特别检查官在不受总统控制的前提下，对行政部门官员的违法行为进行彻底调查。”（第378页）
当然，在美国历史上，也不是完全没有出现过凌驾于宪法之上的权力的事例，比如在内战后的重建时期，由共和党激进派控制的国会，在1867～1877年国会重建阶段（1865～1867年为总统重建阶段）的所作所为，有时就是违宪的。又比如，在第二次世界大战期间，把没有经过法院做过是否忠于美国、是否有罪判决的11万余日本人（包括7万美国公民）关进禁闭中心的总统命令和国会立法，也是违宪的。但是，这都是些在非常时期发生的事件，虽然在短时期内造成某种程度的宪政危机，但并未从根本上撼动美国的宪政体制，而且在和平时期得到了纠正。所以毛泽东说：斯大林严重破坏社会主义法制，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。（《邓小平文选，1975…1982》，第293页）
宪法的根本目的是管制政府和保护公民权利
本书作者们对美国宪法根本目的的强调，令人印象深刻。任东来说：“美国宪法的目的是规范和限制政府的权力，以保护人民免受恶政之苦。换句话说，它要防的是治者之恶，而非被治者之恶。”（第123页）陈伟对宪法的这种根本目的说得更透彻：“什么是宪法？用句通俗的话来解释，宪法就是管政府和保护公民权利的法。为什么要管政府呢？因为政府里的官儿和警察都有权，而权力使人腐败，绝对权力绝对使人腐败。说白了吧，因为手握大权，所以政府里的各级官员有可能全部是潜在的坏蛋和腐败分子，是潜在的‘有组织犯罪集团’。所以，法律要管的，首先应当是政府里的官儿和警察，其次才是社会上的犯罪分子。所谓加强法治，首先应当是从制度上约束和限制政府官员的权力，是从制度上防止统治者和执法者无法无天、胡作非为。如果统治者和执法者循规蹈矩，遵纪守法，司法者秉公判案，一视同仁，那么防止被统治者造反闹事则易如反掌。”（第299页）
陈伟的这种论述是可信的。人类历史证明，统治者和执法者干坏事、或者“好心办坏事”的能量，的确比社会上犯罪分子大得多。纳粹德国当年轻易就屠杀了600万犹太人；斯大林清党屠杀和流放的人之多，到今天还难计其数；美国麦卡锡主义造成的冤假错案多得惊人；我国“大跃进”也饿死群众几千万。
陈伟还根据制宪史具体简释了美国宪法的根本目的。他说，美国制宪者知道，1789年生效的美国宪法虽然规定了很多约束政府的原则，“诸如天赋人权、限权政府、主权在民、三权分立与制衡、法治而非人治、文官控制军队等”，但“如果没有对公民自由和权利的具体而有效的保障，宪法中的高调和好词儿，全是白扯。”因此，他们在同年给宪法增加了12条修正案，其中10条在1791年得到各州批准，即《权利法案》，具体地“以公民权利限制政府权力，用保证言论、出版自由以保障小民百姓免遭司法腐败之害的方法，逐渐确立新闻监督权和公民权，制衡和约束政府的官权，形成立法、执法、司法、新闻监督、公民权利的五权分立和制衡。”（以上诸引见第299~300页）这种精心设计的制衡、监督、限制权力的机制，后来在美国宪政的历程中又不断发展，比较有效地抑制了政府滥用权力的弊病。以下略加例释。
1、为了防止警察、检查官、法官等滥用权力，美国宪法第5条修正案规定：“任何人不得在任何刑事案件中被迫自证其罪”；第6条修正案规定：“在一切刑事诉讼中，被告有权取得律师帮助为其辩护。”但是，检查官、法官、特别是警察滥用权力的违宪事例仍然时有发生。为了建立一种从一开始就对嫌犯的宪法权利予以有效保证的司法程序，1966年，联邦最高法院对米兰达诉亚利安那州一案判决：“实施逮捕和审讯嫌犯时，警方应及时宣读下列提醒和告诫事项：第一，告诉嫌犯有权保持沉默；第二，告诉嫌犯，他们的供词将会用来起诉和审判他们；第三，告诉嫌犯，在受审时有请律师在场的权利；第四，告诉嫌犯，如果雇不起律师，法庭将免费为其指派一位律师。”（第295页）这些规定，后来被统称为“米兰达告诫”。
“米兰达告诫”虽然限制了警察、检查官、法官等滥用权力，但有时纵容了犯罪分子，削弱了破案效率，造成法律保护坏人的自由和人权、损害好人的自由和人权的尴尬局面。不过美国人认为，“如果听任官府和警方执法犯法，无视正当法律程序和制度，那么好人的自由和人权最终将会受到更大损害。律师在法庭上钻法律空子的现象并不可怕，因为它的前提是承认法律，是在司法程序规定的框架中挑战法律，而真正可怕的是有法不依、执法犯法、以权代法和无法无天。”（第306页）美国著名大法官奥利弗·霍姆斯有句名言：“罪犯逃脱法网与政府的卑鄙非法行为相比，罪孽要小得多。”这就是：两害相权取其轻。
2、为了以公民权利监督和限制政府权力，美国宪法第1条修正案规定：“国会不得制定剥夺言论自由或出版自由的法律。”但是，官方也不是完全没有对策的。比如，在二十世纪二十年代，美国大多数州的诽谤法不仅保护私人名誉，也保护公共官员的个人名誉。1923年，美国中西部最有影响的报纸《芝加哥论坛报》，因一篇报道芝加哥市政府破产的新闻内容失实，便被当地政府以诽谤罪告上法庭。为维护宪法权威，伊利诺伊州法院坚持言论和出版自由原则，判该报胜诉，并在判决书中说：“宁可让一个人或报纸在报道偶尔失实时不受惩罚，也不能使全体公民因担心受惩罚而不敢批评一个无能和腐败的政府”。但是，这个判例的影响范围仅局限于伊利诺伊州。此后，美国各州政府官员控告报纸和电视台犯有诽谤罪的案子日益增多。到1964年，在《纽约时报》公司诉萨利文一案（注：萨利文是美国亚拉巴马州蒙哥马利市的警察头子，他因《纽约时报》刊登的政治宣传广告个别细节失实而以诽谤罪控告该报，并在蒙哥马利市和亚拉巴马州法院胜诉，《纽约时报》不服，上诉至联邦最高法院）中，联邦最高法院认为兹事体大，涉及到对公职人员的舆论监督问题，于是以宪法第1条修正案对新闻和言论自由的保障为由，判决《纽约时报》胜诉。判决书中说：“美国上下普遍认同的一项原则是，对于公共事务的辩论，应当是毫无拘束、富有活力和广泛公开的。它可
以是针对政府和公职官员的一些言词激烈、语调尖刻，有时甚至令人极不愉快的尖锐抨击”；即使它的个别细节失实，有损当事官员名誉，也不能成为压制新闻和言论自由的理由，仍然应该得到宪法第1条修正案的保护。只有这样，“言论自由才有存在所需的‘呼吸的空间’。”（第278页）
联邦最高法院的这一判决具有里程碑的意义，它使各州诽谤法中对执行公务而招致批评的官员的保护几乎失效。后来，该法院还通过其他一些判例，将此判例从政府官员扩大到适用于公众人物如娱乐界大腕、体育明星、工商界大亨和学术界精英等，但不适用于普通公民。
3、为保证所有公民信教自由，宪法第1条修正案规定：“国会不得制定确立国教或禁止信教自由的法律”。但美国官方常利用自己权力作出违反此规定的规定。1958年，纽约州拿骚县教育委员会根据州教育委员会建议，规定公立学校学生每天上课前诵读以下祷词：“万能的上帝，我们承认您是我们的依靠，祈求您赐福于我们，我们的父母、老师和国家”。后来，以史蒂文·恩格尔为首的5名非基督徒学生家长强烈抗议这种做法，认为这是政府向所有学生强制灌输基督教义，极大地侵害了非基督徒家庭孩子们的信教自由权，并将拿骚县教委主任小威廉·瓦伊塔告上纽约州地方法院。这一案件几经反复，最后上诉到联邦最高法院，几乎整个美国都卷入了这场是要上帝还是要权利的争论。虽然拿骚县教委得到纽约州教委等二十个州的有关政府部门的支持，1962年6月，联邦最高法院还是裁定恩格尔等胜诉。判决书指出：“只要政府以其权势、威望和财力支持了某一宗教或教派，就对其他宗教组织构成了‘间接强制力’，并使它们在宗教事务中处于劣势地位。从这一意义上讲，政府的这一行�
