[社科]中国官僚政治研究 作者:王亚楠-第5章
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这种经济的政治的变化一经形成，国家的政治权力就不是全把握在官僚手里，官僚也不可能任意侵夺普通公民的权力；在这种场合，即使官吏不难找到个别机会作一些不负责任、不讲效率，甚至假公济私的勾当，但当作一个社会体制的官僚政治，却是要随着专制主义政治的没落而丧失其存在的。
不过，以上大体是就典型官僚政治立论，至若像晚近德意诸国独裁统治下的新官僚政治，那将在下一篇中顺便谈到。
第二篇 官僚政治在世界各国
一
被看做一种社会体制的官僚政治，既如前篇证明了的那样，是由封建制到资本制的历史过渡阶段的必然产物，那末，一切现代化了的国家，显然都曾经历过这种政治形态；一切尚逗留在现代化过程中或尚未现代化的国家，显然还不免在为这种政治支配形态所苦恼；而那些处在资本主义转形阶段和社会主义形成阶段的国家，是不是也曾有官僚政治出现呢？关于这几点，是我们紧接着前面的论点，必须分别予以解明的。但为了说明体系上的便利，本篇只打算就现代各先进国家曾经经历过来的官僚政治的史实，扼要加以解述；对于晚近法西斯诸国统治形态下的新官僚主义，只想顺便提及，因为我们的目的，仅在于借此显示官僚政治在中国过去和现在具有哪些不同于一般的特质。
二
先就英、法两国来说。
英国从一五零零年起就已确实变为一个民族的君主国家。它的旧时封建体制已经在开始崩溃，君权在开始扩张，过渡性的专制政体在开始形成。“英国政府的发展比欧洲大陆早一世纪，但二者的发展是遵循同一轨道的。亨利八世和伊丽莎白的事业的目的实际上是同路易十四或威廉一世的相似的。那是一种联合、统一和国家化的事业。倘使各省不联合而为各王国，各地方团体不结合而为各民族，一切封建的权利、特权、豁免和权力的对抗的混合物不变成一个统一的政治制度，那么后来的民主立宪政治的发展将一定不遵循它所采的途径。这是专制君主政体的事业。”（见克拉勃著《现代国家观念》，王检译本，英译者序，一九五七年版第十二页）在完成这种事业当中，国王“在他的王国内力求争取一个地位，替他的全体臣民立法并由他自己的官吏直接对臣民施行法律。”（同上，第十三页）这就是说，立法权是国王的，行政权却全落到官僚手中了，官僚政治就这样起了配合专制政体的要求。
自此以后，一直到“十八世纪末年，官吏的任用，完全操在当权者私人手中；鬻官卖爵的事，也是层出不穷。政府的职位，甚至可以预约。例如格兰味（Grenville）把玉玺保管处（Privy Seal Office）的书记，预约给他四岁的亲戚；英国第一个内阁总理滑浦尔（Walpole）叫他的公子霍莱士（Horace）在政府中挂个名，拿公家的钱到巴黎去享受沙龙的生活。这都是历史上很著名的事实。” （陈乐桥著《英美文官制度》，第五页）特别在伊丽莎白时代，英国官吏贿赂公行，为人所共知。法官对于释放罪犯有固定的价格。即使在十七世纪，联合王国的行政仍是极端腐败；关于英国舰队状况，诺列斯（Norreys）曾写信给科克（Sir．John Coke）说，“全体都十分腐败……上级人员须下级人员供奉，并强迫他们为着自己和他们的司令而实行盗取。”（桑巴特＇Sombart＇著《现代资本主义》，李季译本，第一卷，第二分册，第五三一——五三二页）
可是，与我们待述及的其他欧洲各国比较，英国的专制政体，从而英国的官僚政治，毕竟是表现得最为平淡无奇的。英国的国会在十六世纪以至十七世纪中，大体说虽然是纯粹形式上的、供国王咨询或玩弄的东西，但在倡言“国王出自上帝，法律出自国王”的詹姆士一世时代（一六零三——一六二五年），议会对于这位放纵无度的君主的财政上的需索（如依靠关税收入、专卖权让渡、贵族爵位出卖以及强迫借债来维持其浪费生活）就已经提出了抗议，尽管是无效的抗议。等到詹姆士的儿子查理一世（一六二五——一六四九年）继位，议会更利用查理所遭遇的财政困境，一方面给予他以支援，同时却从他取得下列允许：不得议会同意不课捐税，不在私人住宅中驻扎军队，不在和平时期宣布戒严令，不得任意下令拘捕人民。这几种基本的立法权取得了，英国议会政治就把它的专制政体和官僚政治冲淡了。
从表面上看，仿佛英国比较修明的政治，是由于它自十三世纪以来的传统的议会制度使然，其实还有更基本的因素在作用着。 “……从亨利七世以来，英国的‘贵族’不但不反对工业生产的发展，反想力图间接地从中得到利益；而且经常有这样一部分大地主，由于经济的或政治的原因，愿意同金融资产阶级和工业资产阶级的首脑人物合作。这样，一六八九年的妥协很容易就达成了。‘俸禄和官职’这些政治上的战利品留给了大地主家庭，其条件是充分照顾金融的、工业的和商业的中等阶级的经济利益。而这些经济利益，在当时已经强大到足以决定国家的一般政策了。” （《马克思恩格斯选集》，一九七二年版第三卷，第三九三页）
这样，“新的土地贵族，又和新的财阀，刚刚孵生出来的大金融业者和当时还靠保护关税支持的大手工制造业者，是自然的盟友”，他们自一六八九年成就了“光荣革命”这一政治买卖以后，就在国家的任何一个经济部门，确立起他们的支配权，对于国有地，对于对外贸易公司，对于信用机关，通能“协作地”从事掠夺和僭有。“英国的资产阶级和瑞典的市民在处理自己的利益时是做得一样正确。”（马克思：《资本论》，郭大力、王亚南译本，一九六三年版，第一卷，第七九九页）英国的专制政体与其配合物的官僚政治，是由它的国民经济顺利成长，和它的资产阶级的指导原则被明快地发现出来之后，就逐渐收场的。英国的自由哲学、政治学、经济学是它在顺应社会经济状况下的产物，但却反过来给予了那种社会经济以有利的指导；赖有此，英国的专制君主乃知道他的利益不在于保持传统王权，英国大大小小的贵族和官吏，乃知道他们的利益，不在于个别地控制或把持政府。
如其说英国资产阶级对于阶级利益的打算没有弄错，法国在这方面的表演，就似乎弄得太不成样子了。
法国的专制政体和官僚政治，与英国比较，是会给人以更强烈得多的印象的。在整个十七世纪中，一系列专制君主，都分别配上了一系列专擅的总理大臣。亨利四世时代绪利（Sully），路易十三时代的黎塞留（Cardinal Richelien），路易十四前期的马萨林（Mazarin），后期的柯尔贝（Colbert），都像虔诚地在维护路易十四所谓“朕即国家”的王权，但他们在维护王权之余，却一致地在这样期许自己：“余即国王”。他们分别把持朝政，为了集中权力，如像黎塞留，曾把全国分划为若干监察使区，委派监察使监督各区内国家赋税的征收、地方警察或宪兵的组织、命令的实行、以及裁判所的处理等。这些监察使只对黎塞留负责，他们因为具有赋税、警察和裁判的无限权力，后来法国有名的所谓“三十个暴君”，一大部分就是由他们变成的。黎塞留为了监视他们，又利用侦探与诡术，把他的官僚政治特殊化。他的后继者马萨林大体承继了他的做法。而著名的柯尔贝，则是由马萨林一手栽培的。我们看到法国这种大权独揽的官僚系统，再回顾一下英国查理一世的权臣白金汉公爵（Duke of Buckingham）屡被国会攻击的史实，就恰好是一个对照。
法国官僚系统为了剪除旧来贵族给予他们的政治阻碍，在路易十四时代就设计出了一个让贵族自行糜烂、自行腐化的奢侈豪华的凡尔赛宫。贵族阶级的政治阻力虽由此减弱了，可是法国整个国民经济却由于此种浪费受到了致命的打击，而贵族资产阶级化的可能性也相应被堵截了，资产阶级对于王权、对于官僚政治的斗争，自然就颇不得劲。“一直到革命以前，贵族、地主在自己手中，仍保有法庭及一切与之相关联的警察职能。法官的职权，是领主赋予的。法官自己是依靠捐税、贿赂和罚款来维持生活的。”（见苏联科学院历史学部编《近代新历史》，杜译本，第六三页）而且“十二世纪至十八世纪间，在法国与世袭贵族并存的，还有一种法官贵族即官僚贵族，他们之所以获得这种称呼是用金钱买来的。当时曾被称为‘议会’的法庭最终审判，是这种贵族的垄断权。议会议员的称呼是当做遗产来让渡的。由于革命前的法国法律只有在巴黎议会备案以后才能发生效力，所以法官贵族热心地拥护统治阶级的特权，并且总是公开反对任何改革。”（同上，第六六页）
英国议会除了极少的场合，自始至终都采取限制王权的步骤。法国贵族可以用金钱购买，议员也可以用金钱购买，他们把贵族、议员的头衔一买到手，就想以拥护统治特权、反对任何改革来一本万利地收回其所支付了的代价。极有启迪警觉性的伟大启蒙运动并不足以清除这般贵族官僚的昏顽，到头来只有让大革命去作无情的清算了。
三
在欧洲，专制政体——官僚政治出现较早的国家是法英，而出现较迟的国家则是德俄。
直至法国发生划时期大革命的一七八九年，日耳曼的两个民族国家始在国际政治上起着重大作用。当时属于哈布斯堡王朝的除奥地利而外，还有匈牙利和斯拉夫国家；而属于霍享佐伦王朝的，在普鲁士王国中部有包括柏林在内的勃兰登堡侯国，在西部有萨克森的一部分和威斯特伐利亚的一部分，在东部有西里西亚、东普鲁士及“西普鲁士”，在北部有帕麦拉尼亚的一部分。就把属于哈布斯堡王朝的奥国抛开不讲，德国内部统一联合事业的迟滞是不难想见的。
可是领土范围的狭小，并不曾限制德国君主们采行专制政体的雄心。在同世纪的上半期，被誉称为现代德国最初建立者的腓特烈大帝及其父亲，就已从多方面进行那种联合统一的事业了。如其说腓特烈大帝的业绩偏重在武功方面，而对于文治、对于官制，就是由他的父亲腓特烈·威廉一世开始创建的。行政的集中管理，由中央到地方的行政机构的建立，官吏服务条件（如为避免因缘舞弊，不许在本市本省作官等等）的确立，特别是公私财政的明确划分，差不多成为此后将近一个世纪中德国行政上的规范。（以上参见汉德逊＇Henderson＇著《德国简史》，第三——四章）
德国的专制君主，虽不像英国国王那样，说“国王出自上帝”，也不像法国国王那样，说“朕即国家”，而只是较谦抑地说“皇帝不是专制的主人，但只是国家的第一个臣仆”（腓特烈大帝语），语言的表现，并不能改变事物的本质。落后而被四周强邻所宰割威胁的德国，为了对付外侮，终不能不在国内各邦领间、在社会阶级间采行较妥协的姿态；而资产阶级力量之不易培成，更促使那种妥协受着一种绝对主�
