21中国通史第十二卷-近代后编(1919-1949)(上册)-第115章
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参谋本部参谋本部在南京临时政府时期已经成立，属总统直接管辖。
其职责是：掌管全国国防用兵；统辖全国参谋将校，并监督其教育，管辖陆、海军大学和陆军测量；监督驻外武官；掌管军事交通。
参谋本部的最高领导是参谋总长，负责统辖本部，并辅佐总统运等军务，凡关于国防用兵的一切计划和命令，呈请大总统批准后，分别送交陆军部、海军部办理。
将军府将军府成立于1914 年7 月18 日，直属大总统，是军事最高顾问机关。将军府设上将军和将军若干人，由大总统在陆、海军的上将或中将中选任。上将军和将军承大总统之命，会办军务，校阅陆、海军，或派驻各省，组织将军行署，督理军务。1925 年撤销将军府，但将军名号仍沿用。将军名号由大总统定，一般用“武”或“威”加上另一地名、谥号之类的简称作为冠字。袁世凯统治时期通常派到各省的将军冠以“武”字，留在京师将军府的冠以“威”字。如，赵倜1914 年8 月29 日授宏威将军，9 月20 日改称为德武将军督理河南军务。靳云鹏1914 年6 月30 日授泰武将军督理山东军务，1916 年6 月22 日授将军府果威将军。其他如冯国璋为宣武上将军督理江苏军务，阎锡山为同武上将军督理山西军务；留在京师的段祺瑞，1914 年6 月授予建威上将军兼管将军府事务。袁世凯死后的北洋政府则一般均授予冠以“威”字的将军名号，使用“武”字很少。
审计院原为审计处。1914 年扩建为审计院。审计院直辖于总统。审计院主要负责对国家岁入、岁出决算进行审定。此外还审定：总决算；各官署每月的收支计算；特别会计的收入计算；官有物的收支计算；由政府发给补助费或特殊保证的收支计算；法令特定应经审计院审定的收支计算。但正副总统岁费及政府机密费不受审计。
审计院下设一会二室三厅：一会是审查决算委员会。负责复审各厅审查报告，编制审查决算总报告和审计成绩报告书等。二室是书记室和外债室。书记室下设机要、会计、庶务、编译四科，分管具体事务。另设核算官掌理核算事务。外债室负责稽查外债，为监督工作，外债室的两个室长中有一个是外国人担任。三厅，即第一厅、第二厅、第三厅。它们分管中央各部收支计算的审查。
蒙藏院蒙藏院是北洋政府管理蒙古、西藏地方事务的机关。原为直属国务院的蒙藏事务局。1914 年改为直属总统的蒙藏院。
院内设二厅（总务厅、秘书厅）、二司（第一司、第二司）。
第三节地方行政机构省级机构1。省议会各省议会系根据1912 年9 月4 日公布的《省议会议员选举法》①和1913 年4 月2 日公布的《省议会暂行法》②等有关法规，于1913 年先后成立的。
省议会议员采间接选举制产生。选民和议员当选资格同国会众议员选举。省议员任期三年，可连选连任。原来选区变化不影响议员任期。根据《省议会暂行法》的规定，省议员有以下权利：议员除现行犯罪和内乱、外患犯罪外，会期内不得省议会的许可，不能逮捕；会议期间的言论和表决，对省议会外不负责任；议员任职后，非经省议会许可不得解职；任职后享有相当待遇。省议员的义务是：不得兼为国会议员；不得违反议事细则；不得无故缺席；不得用省议会名义干涉外事；不得兼任行政官吏。如有违反，经省议会公决后给予停止到会或除名的处罚。
省议会设在省行政长官所在地。省议会由议长、副议长、议员组成。
省议会的会议分为常会和临时会两种。常会每年举行一次：会议60 天，最多80 天，由省行政长官召集。临时会在有紧要事件或议员半数以上要求开会时，由省行政长官召集，会期至多30 天。
省议会的议决案一经通过，送交省行政长官公布。行政长官对决议如有不同意见，应于决议送达后五日内声明理由，咨请省议会复议。复议时，有出席议员三分之二以上拥护原案，则行政长官应于复议案送达后十日内公布；如不到三分之二议员拥护，即撤销原案。若行政长官认为省议会的议决案违法，得咨达省议会撤销。如省议会不服，得向平政院（未成立前属大理院）提出诉讼。尽管省议会有审议权、监督权和建议权，审议的项目也很多，但从中可以看到它处处受行政长官制约，实际上权力有限。因此省议会算不上是权力机关，更不是民意机关，只是一个供行政长官咨询的机构。
1914 年2 月，各省议会被袁世凯解散。袁世凯死后，省议会虽恢复开会，但在各地军阀残暴统治下也发挥不了什么作用，反而成了他们的一种统治工具。
1920 年，南方各省发起联省自治运动。此刻省议会名义上是立法机关，形式上比过去有着较多的职权。如1921 年9 月9 日公布的《中华民国浙江省宪法》，规定省议会有权议决关于省事权事项的法律；议决省预算、决算；议决省公产和营造物的处分；对省政府可以质询、弹劾等等①。但对于省宪① 见《政府公报》1912 年9 月5 日。
② 见《政府公报》1913 年4 月3 日。
① 《东方杂志》第19 卷第22 期。
法的制订、省长的任免，省议会仍无权过问。按规定，省宪法由立法会议决定，省长由全体公民投票。可以说，省议会只是地方军阀的装饰品。公布省宪法的各省，哪个省也没有实行自治。
2。省行政长官及其公署民国刚建立时，各地省级行政机关名称不一，有的称都督府，有的称军政府等。1913 年1 月8 日，袁世凯公布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，以统一地方行政制度，规定各省一律军民分治，都督只管军事。省行政机关为“行政公署”，民政长为行政公署长官，总理全省政务，由总统直接任命。②行政公署下设一处（总务）、四司（内务、财政、教育、实业）。处、司下再设若干科。
蒙古、青海、西藏为特别行政区域，不依省制的规定，仍由都统、将军及办事长官等兼领民政，为各该地方之行政长官。
1914 年5 月23 日，袁世凯为复辟帝制需要公布《省官制》，改行政公署为巡按使公署，民政长改称巡按使，一律由大总统任命，禁止地方保荐。6 月30 日裁撤各省都督，改称将军。③巡按使管辖全省民政官吏和巡防、警备各队以及受政府的特别委任，监督财政和司法行政与其他特别官署的行政事务。
巡按使公署内设政务厅、财政厅。政务厅作为行政枢纽。
袁世凯死后，1916 年7 月6 日黎元洪下令改巡按使为省长，巡按使署为省长公署。同时将将军改为督军。以后省长公署机构内的组织虽有一些变化，如1917 年9 月改教育、实业两科为厅，1918 年1 月又设警务处，但仍沿用公署和省长名称。
1920 年南方掀起“联省自治”运动后，根据自行颁布的省宪法，省的权利扩大了。按《中华民国浙江省宪法》和《湖南省宪法》（1922 年1 月1 日公布）规定，省享有下列权利：（1）有权监督省以下地方制度和各级地方自治机构；对省官制、官规、司法等作出规定并监督实施。（2）有权对本省的财政、教育、警察、军事法规和重大措施作出决定。（3）除对外宣战外，其军政统辖权归省政府。（4）在不抵触“国宪”范围内，省还有权制定上述各项以外事务的法规。（5）省受国家委托执行国家行政事务所需费用，均由国家负担。①省长选举产生，其职权在《湖南省宪法》中也有明确规定：省长公布法律、发布执行法律的命令；统率全省军队，管理全省军政；任免全省文武官员；遇有内乱外患时，经省议会同意得宣告戒严，如在省议会闭会期间须得常驻委员同意，由省议会下届开会时追认；必要时可召集省议会临时会议。② 《东方杂志》第9 卷第8 期。
③ 《东方杂志》第11 卷第1 期。
① 《东方杂志》第19 卷第22 期。
省的行政机构为省政院（或省务院），省长兼任院长，省政府还设有政务会议，作为省政的议决机关。凡省内施政方针，重要政务和备司权限的争议等，均须由政务会议讨论决定，并报告省长。
道、县级行政机构道是清代旧制，辛亥革命后仍沿用。道为省与县之间的一级地方政权。
根据1913 年1 月8 日公布的《划一现行各道地方行政官厅组织令》，道的行政长官叫观察使，官署为观察使署①。1914 年5 月23 日又公布《道官制》，改观察使为道尹，观察使署为道尹公署②。公署下设内务、财政、教育、实业四科。道尹由该省行政长官呈由国务总理呈请大总统简任。
道尹的职权，主要是发布道令，管理所辖官吏、节制警备队等地方武装，监督道内的财政和司法，巡视、调查全道工作等。当时全国共设道90 多个。1924 年6 月4 日，根据《中华民国宪法》，内务部通令各省裁撤道尹，7 月1 日起实行。
根据1913 年1 月8 日公布的《划一现行各县地方行政官厅组织令》，直辖地方的府、直隶厅、直隶州、厅、州等，一律改称为县，行政长官称县知事，官署称县知事公署③。这个制度直至北洋政府垮台基本上没有变动。县知事由省行政长官呈由国务总理及内务部长荐请任命。县知事的职权相当广泛，主要有：（1）行政方面的：发布命令，管理和监督本县官吏，调用本县地方武装等。（2）立法方面的：决定县议会的召开、闭会和议事日程。县知事还拥有提议权、编制预决算权、要求复议权、撤销议案权、紧急处分权等。（3）司法方面的：县知事一般都兼理司法，直接审理诉讼案件。
县知事公署分科办事，下设2 至4 科不等。
县有县议会，但职权有限，几乎全在县知事控制之下，形同虚设。
县以下的基层政权为城、镇、乡。其区分是沿用1908 年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》的规定：府厅州县治所在的城厢为城，聚居五万以上人口的村庄叫镇，五万人口以下的村庄叫乡。城、镇、乡的政权为当地地主豪绅所把持。
除省、道、县官制外，顺天府情况特殊，以府尹为行政长官，由内务总长经国务总理呈请大总统简任。公署名府尹公署，下设内务、财政、教育、实业四部。
① 《东方杂志》第9 卷第8 期。
② 《东方杂志》第11 卷第1 期。
③ 《东方杂志》第9 卷第8 期。
巡阅使北洋政府为拉拢部分军阀并使之在其统治下就范，又按地区设置巡阅使，其官署为巡阅使署。
巡阅使就所辖范围，有辖两省的，如闽粤巡阅使；有辖三省的，如苏皖赣巡阅使；还有的无具体省区，如长江巡阅使、海疆巡阅使等。
巡阅使署一般均设有参谋长和参谋、副官、政务、军务、军需、军医、军法等处。按规定巡阅使只是统辖该区内的陆军，会同区内各省军政长官，筹办处理区内军事事务，但实际上他的权限很大，军事、民政、财政、司法都要管，俨然成了超省级的太上皇。
第四节官制北洋政府的官吏制度一般是文武分开。文官指行政官、外交官、司法官、技术�
