美国宪政历程:影响美国的25个司法大案 作者:任东来陈伟-第72章

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　　一、选举制度独一无二　总统大选危机两度虽然美国最高法院权力超过其他国家司法部门的权力，但人们仍然很难想象，它居然也能够在决定由谁当美国总统这样至关重要的问题起决定性的作用。
　　这一切是如何发生的？仍需要从头道来。
　　别看美国什么都很发达，惟独它的宪法及其所规定的总统产生方式却相当“古老”。选举国家最高行政首脑的程序问题是美国宪政体制的基本事项，也是1787年费城制宪会议期间吵得不可开交的主要议题之一。经过激烈争吵和明智妥协，1787年美国宪法规定：总统每4年选举一次，先由各州议会自行决定选举或委任与该州国会议员人数相等的总统选举人（electors），再由他们组成所谓的选举团（electoral　college），在全国统一的投票日，由选举团最终投票选举总统，赢得选举团半数票的候选人为总统。换句话说，按照美国宪法中关于选举团的规定，决定总统大选输赢的标准不是全国范围内的普选票，而是选举人票。因此，严格说来，美国人并没有直接选举总统的政治权利。
　　随着美国人口的增多，选举权的普及，19世纪下半叶开始选举人由选民直接选举产生，选举团的人数也不断增加，但选举方式却依然如故。由于选举人由政党提名确定，哪个党的总统选举人多，也就意味哪个党的总统候选人当选。1961年起，选举团的人数固定为538人，因此，赢得总统选举至少要获得270张以上的选举人票。
　　美国各州的总统选举人与其国会议员人数相当。不论大州小州，人口多寡，在国会参议院均有两个代表。众议院议员的人数则按人口比例平均分配，大体上每50万人产生一个众议员，如果某州人口不足50万，也可以有一个众议员——阿拉斯加等州就只有一个众议员。（美国首都华盛顿地位特殊，没有国会议员，也就一直没有参加总统大选，直到1961年国会才通过一项法律，规定它可以拥有三张选举人票。）。这样一来，一些人口小州总统选举人平均所代表的选民数就少于人口大州。而且，美国总统大选采取“赢家通吃”原则，即一个总统候选人只要赢得某州一半以上的选票，那么，该州的全部选举人票都归他。因此，就有可能出现这样的情形：如果一个候选人以较大优势赢得了很多州的选举人票，而另一个候选人主要是以微弱优势赢得了很多州的选举人票，那么后者可能因赢得了足够的选举人票当选为总统，尽管他在全国范围的普选票可能少于前者。在2000年大选中，戈尔虽然在全国范围的普选票上领先于小布什，但如果小布什最后在佛罗里达以微弱多数胜出，“通吃”该州的25张选举人票，使选举人票在全国超过半数，他就可以名正言顺地当选总统。
　　在美国宪政史上，这种“少数票总统”或“错误的胜者”（wrong　winner）的现象先后发生过4次：1824年选举，当选总统亚当斯只得到30。5％的普选票，而赢得43。1％普选票的杰克逊却惨遭落选命运；1876年选举，民主党候选人泰登比共和党候选人海斯多得了25万张普选票，但却因州选举人票计算惹出的麻烦而落选；1888年选举，民主党候选人克里夫兰获得了5540050张选民票，共和党候选人哈里森只获得了5444337张选民票，但后者却以233张选举人票的明显优势当选总统，而前者只获得了168张选举人票；2000年选举，戈尔比小布什多得了53万余张普选票，但小布什却赢得了总统宝座。
　　那么，美国制宪先贤为何要设计出选举人票这种明显违反民主原则的总统选举制度呢？难道他们连一人一票、得票多者当选这种最基本的民主常识都不懂吗？若要讲清这个问题，有必要从美国的共和制政体从头谈起。
　　从理论上说，人民主权和社会契约是美国宪法的重要原则。但是，在具体的操作层次上，如何抑制个人野心，防止官府独断专行、滥用权力、任意欺压人民，是200年前美国制宪先贤面临的巨大难题。
　　按照传统的民主理论，只有实行最广泛的直接民主，按照多数人的意志处理国家大事，让人民当家作主、参与决策、监督政府、充份行使民主权利，才能彻底杜绝君主专制的弊病。这似乎是人类社会通往人间天堂的不二法门。但是，美国制宪先贤却有不同的看法。这帮人，或者经验丰富如富兰克林，或者思想深邃如麦迪逊，或者脚踏实地如华盛顿，在不断争吵和辩论中逐渐形成一个共识，认为这种朴素的民主理论是错误的。因为在任何社会中都会存在不同的利益集团和派别，正直和无私并非人的天性，如果人人都是天使，那根本就不用建立政府，所以，人民也有可能野心勃勃、拉帮结派、勾结多数、欺压少数。在直接民主的体制中，某一个利益集团或派别很容易形成独占多数的局面，造成危害少数利益的恶果。因此，直接而广泛的民主反而极易导致“多数人的暴政”。此外，人民通常并不懂得政治，他们很容易被一小撮居心叵测的政治野心家所误导。美国宪法之父麦迪逊甚至认为：“即使每一位雅典公民都是苏格拉底，每一次雅典人大会也仍然会是一堆群氓。”后来法国大革命的血腥历史也证明，任何一种不受限制的权力，即使是多数人以“人民民主”的高尚名义，仍然会导致最彻底的专制和空前残酷的暴政。
　　针对这一难题，美国制宪先贤的思想可谓独树一帜。他们提出的高招不是用民主对抗野心，而是“野心必须用野心来对抗”。他们在宪法中精心设计的政治制度并非民意至上的民主制，而是一种以分权制衡和多元利益为基石的代议制共和政体。麦迪逊认为：“毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但经验教导人们，必须有辅助性预防措施。”他进一步指出：“在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给不同的政府，然后把政府分得的那部份权力再分给几个分立的部门。因此，人民的权利就有了双重保障，而两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己。”麦迪逊在这里所说的“两种政府”是指美国联邦与州两级政府之间的纵向分权，他提到的“几个分立的部门”是指政府中执法、立法和司法三个部门之间的横向分权。这样，在民选代议制政府的基础上，依靠分权和制衡，使任何一个利益集团和派别都无法占据至高无上的地位，从而达到利益相对平衡和杜绝专制暴政的目的。
　　值得注意的是，在制宪先贤设计的以民选为基础的共和制政体中，总统、联邦参议员和联邦最高法院大法官的产生方式和程序都违反了“一人一票”的民主原则。与民主制相比，美国共和制政体注重对政府和人民的权力都予以严格限制，强调分权和制衡，强调遵循宪政法治的规则和程序，强调联邦与州之间的平衡，在尊重多数人意志的同时又注重保护少数人的利益，而不是简单地按照“一人一票”或“全民公决”的民主原则治国。在此背景下，美国宪法规定的选举团制度既体现出服从多数、尊重少数的共和制政体特点，又反映出美国联邦制的特殊国情。
　　美国建国之初，13个州大小悬殊，交通不便，信息阻塞，互不信任，全国普选显然缺乏可行性。根据1790年的人口普查，当时全美人口总数360万，其中宾西法尼亚人口高达43万，德拉华州人口仅为5。8万，如果不硬性规定每州分配两名参议员和实行选举团制度，美国总统将会成为几个人口大州的总统，而不是13个州的总统，人口小州有可能扯旗造反，分家单过。在21世纪的今天，美国人口最多的7个州——加利福尼亚、德克萨斯、纽约、宾西法尼亚、佛罗里达、伊利诺斯和俄亥俄——的人口加起来已经超过了全美总人口的半数，如果废除选举团制度，按照普选票决定总统选举结果，那么总统候选人有可能不惜一切代价极力争取在这7个人口大州以绝对优势获胜，根本不管其他40几个州的死活。然而，在选举团制度下，Rhode　island人口虽然只是加利福尼亚人口的六十分之一，但选举人票却是加利福尼亚的十八分这一，这样，小州在联邦中的权益就在一定程度上得到了相对保障。
　　但是，由于没有料到会出现政党，美国制宪先贤在设计宪法时也有疏漏之处。1787年宪法规定正副总统分开选举，选举人可以投两次票，且无需注明是投总统还是副总统，得选举人票最多的为总统，次之为副总统。但是，这一规定在1800年总统选举中暴露出严重的缺陷。当时，开国老总统华盛顿已经退休，他的副总统亚当斯和国务卿杰弗逊分别当选为新的正副总统。他们两位政见不同，分别属于形成中的联邦党和民主共和党，一届任期的同床异梦后，两人便分道扬镳。在1800年大选中，杰弗逊和伯尔作为民主共和党候选人参选，亚当斯和平克尼作为联邦党候选人应战。完全按照党派立场投票的结果是杰弗逊和伯尔各得了73张选举人票，亚当斯和平克尼各得65和64张。这样一来，只好根据宪法规定，由各州在众议院以州为单位（一票）来投票，选择杰弗逊和伯尔两人中的一位为总统，另一位为副总统。此时，联邦党人宁可把票投给精于权术、心怀叵测的伯尔，也不愿选择在他们看来属于“危险激进派”的正人君子杰弗逊。结果，杰弗逊只得了16个州中的8票，伯尔得了6票，均未超过半数。在接下来的一个星期内，众议院进行了35次无记名投票，结果都是如此。这时已是1801年2月17日，离新总统就职的日子只剩下了两周。最后，杰弗逊的政敌、联邦党领导人汉密尔顿表现出把国家利益置于党派利益之上的君子风度。在给他女儿的信中，杰弗逊写道：“汉密尔顿正在用他全部的影响力来保证我而不是伯尔当选。”的确如此，当时汉密尔顿就对联邦党人讲：“在这个世界上，如果我必须痛恨谁的话，那就是杰弗逊。但是，公众的利益必须超越个人的恩怨。”在他的影响下，原来投伯尔票的两个州改投杰弗逊，从而使他以10票当选为美国第三任总统。
　　由于这一教训，美国国会赶紧制定并通过了宪法第12条修正案，对总统的选举作了详尽的规定，非常具体，不厌其烦，其主要的修正是在未来的选举团投票时举人必须对总统和副总统候选人分别投票。
　　虽然有了新的规定，但仍不能避免总统选举出现僵局。这次是在美国内战后的重建时期，与州选举人票的计算规则有关。
　　内战使共和党以胜利者的姿态控制了全国政治，民主党因为和南方失败的事业紧密相连，一蹶不振。共和党通过内战所获得的政治垄断地位也带来了滥用权力的腐败，重建时期的两届格兰特（Ulysse　Grant，1869－1877）政府成为美国宪政史上最不廉洁的政府，这使民主党人有了可乘之机，来个咸鱼翻身，险些夺取了“全国政权”。在1876年的总统大选中，民主党候选人蒂尔顿（Samuel　J。Tilden）不仅比共和党对手海斯（Rutherford　B。Hayes）多获25万张选民票，而且还获得了184张选举人票，离规定的185票仅一步之遥。而海斯只得到了165张选举人票。
　　但是命运之神最终却选择了海斯。原来，当年的