城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第18章
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。农村乡镇企业以及以它为主体非国有经济的发展，大约占二十年GDP增量的比重70％左右。这二十年，从农村转移出来将近一亿多劳动力搞乡镇企业，农村的工业化是推动我们国家前二十年经济快速增长的一个最主要的力量。
但是，由于乡镇企业是脱离了城市化的工业化，造成了〃村村点火、户户冒烟〃的燎原工业，经济效益、生态效益都受到了影响。中国2076万家乡镇企业中，分布在村以下的约1990万家，约占92％，进入县城关镇的仅为1％，集中在其他类型小城镇的不过7％。乡镇企业的发展由于缺乏城市化引导而盲目分散布局，占用大量耕地，严重污染环境，其吸纳劳动力的能力呈边际递减。大批的农村剩余劳动力不能及时转移到非农就业岗位上，影响和制约了农村规模经济和农业现代化的发展。从农村涌出的民工潮，在中国大中城市间席卷，由于城市缺乏必要的准备，不能为他们提供充分的就业岗位，其中相当一部分辗转于城乡之间，已逐步形成一些新的社会问题。因此未来二十年，推动我们国家经济增长的应当是与农村城市化同步的农村工业化。
（一）乡镇企业分散布局带来的问题
1、基础设施重复建设
工业生产需要有与之配套的生产性基础设施，如能源和水的供给，原材料和产品的运输。但是，基础设施建设投资规模大、周期长，而使用则是一种公共消费，个人投资可能性小，由各个村镇分散建设，则占用大量农地、加大村镇财政负担，利用率不高，造成资源的浪费。
2、难以形成集聚效应
工业生产的交易成本随社会化的提高而降低，乡镇企业布局分散无法形成集聚效应。规模上不去就不可能有明确的分工协作，必将影响农村工业长远的竞争力。
3、不利于治理环境污染
乡镇企业的遍地开花造成了整个农村的大面积污染，对环境破坏严重且难以治理。只有促使乡镇企业向小城镇集中形成农村工业区，使乡镇企业的污染由大面积污染变成点污染，才能有效地控制三废的直接排放，提高废水、废渣的回收利用率，从而解决污染问题。
4、不利于创造更多的就业岗位。
有专家研究表明，〃离土不离乡〃的〃分散的农村工业化方式〃与〃集中的城市工业化方式〃相比，第三产业少吸收了约5440万劳动力，如加上他们所赡养的人口，则将达1．1亿人。在大中城市的自来水普及率为95％，而小城镇只有68％，非城关镇只有63％，其47％的生活用气普及率更是大大低于大中城市的水平；特别是对废水和垃圾的处理标准大大低于城市甚至城关镇的水平，如果按照国际通用的标准来衡量，小城镇的废水和垃圾的处理率几乎接近于零。由此可以估算出我国公用事业产业（供电、煤气、自来水、运输、通讯和贮藏行业）少吸收就业人员1631万人。（喻希来，2001）
（二）乡镇企业对集中布局的反响
乡镇企业集中问题已引起各级政府领导的重视，但各地乡镇企业集中发展很不平稳，虽然部分地区制定了一些促进小城镇集中的优惠政策，取得了较明显的进展。但总的来看，乡镇企业集中存在的困难仍很多，缺乏得力的政策和措施引导，在短时间内乡镇企业集中不会速度太快。
据调查，企业是否愿意从村里向乡镇工业小区集中，主要取决于搬迁成本、配套的基础设施和政策的优惠程度。企业搬迁中涉及搬迁的直接成本是购置土地成本，占固定资产的十分之一。企业愿意搬入工业区的另一个主要原因是考虑到工业区内有配套的基础设施、电力供应、上下水管道、交通方面、接近市场以及相关的优惠政策等条件。搬迁企业一般不考虑劳动力成本问题。目前有大量的富余劳动力存在，而且一般企业的技术含量并不高，因此对劳动力的素质要求也不高。
规模上：规模小的企业一般愿意搬迁，规模大一些的企业和加工企业不大愿意搬迁。原因在于规模小的企业多是家庭作坊，搬迁成本低：规模大一些的企业有一定的厂房和配套设施投资；加工企业，如面粉生产、预制件加工等企业，其服务对象是周边的农民，搬迁后远离销售对象，会提高企业运输成本。
行业上：愿意搬迁企业的行业类型主要有服装制作、皮毛加工、畜牧养殖等企业。有些想搬迁的企业主要利用扩大规模、产品系列开发和需治污改造的机会进行搬迁。
所有制类型上：村集体企业不愿意搬迁，而私营企业更愿意搬迁。因此所有制类型虽然在统计上是集体企业，但大多却是农民个体、合资企业，真正意义上的村集体企业不多。
（三）村镇集体对乡镇企业集中的态度
为鼓励企业进工业园区发展，各地镇政府对进工业园区的企业实行了各种优惠政策，但乡镇企业集中的情况并不理想。根据调查反映，影响乡镇企业集中的主要因素包括：
1．企业的搬迁可能带来企业产权、管理控制权和利益分配格局的调整。原村集体经济组织所有企业搬到镇里以后，村集体担心这会影响到原村集体经济组织对企业的管理和控制权；
2．土地征用受到土地使用指标的制约。按照现行的新土地管理法，新建乡镇企业工业小区，占用耕地难度加大；已经得到很好发展的工业园区面临需要扩建但土地不足的问题；
3．企业在工业小区的经营成本相对过高。据调查，有的镇和村上缴税费及摊派成本总和之比1：1，供水，3：1；供电，6：7．5；修路，1：1．5：土地成本，5：2（镇里平均每亩为5万元，村里为1．5万元…2万元），从成本比较中可以看出，向乡镇工业小区集中，如果没有明确的优惠措施引导，企业没有搬迁的利益动机；
4．有些工业园区专业化程度较高，使其他行业的企业落户较为困难。例如有的乡镇建立高新科技工业园区，只鼓励科技含量较高的高新技术企业在园区内落户。
（四）、引导乡镇企业集中的措施
中国小城镇改革发展中心组织小城镇政策调研组提出，政府对于乡镇企业集中，应采取引导的办法，
1．从严审批在村里企业的用地。
2．对于在工业小区兴办的企业要给予各项优惠政策，使集中兴办的企业既能享受到三产的集中服务，成本又有优势，又不影响到原来的产权关系。
3．乡镇企业集中，应采取新旧两种办法。对于原来已分布在村的企业应本着自愿集中的原则，以一些优惠政策和适当的利益来调劝，但这类企业需扩大规模时，则应在规划的工业园区内建设。
4．新办的企业必须在镇政府规划的工业园区内建设，村里办企业，不予审批。对于一些必要的适于分散的企业应区别对待。
5．按照规划的原则，建设好工业小区，完善相应的基础设施及配套建设。积极引导工业小区连片发展，加强工业小区和小城镇管理，并制定合理的土地价格及税费，完善管理体制。
6．保护乡镇企业的合法权益，制止各种加重乡镇企业负担的乱收费、乱摊派行为。对于国家及本地政府规定扶持乡镇企业或适用于乡镇企业的各项税收减免政策，都要切实兑现。
7．认真落实户籍制度改革的配套政策，妥善解决经商务工子女的入托、入学问题，以解除他们的后顾之忧。
8．积极引导和行政措施相结合。对于不愿意搬迁进镇而又造成污染的老企业，还要利用行政措施，制定相应的罚没款规定，该罚的罚，该关闭的就关闭，并严格控制其发展规模；政府在有条件的情况下还可以在一定程度上对搬迁企业作出一些补偿。
五、高标准规划和建设小城镇
规划与建设不和谐，形不成小城镇的发展功能构造优势。规划是小城镇走向规范有序发展的核心，但规划也是始终困扰小城镇健康发展的〃瓶颈〃。广东东莞的虎门镇、顺德的容奇镇、中山的小榄镇等许多小城镇的城市化配套设施一应俱全，城镇建设特色明显。事实上，这些城镇从人口和经济体量来看有些都已是大城市的规模。
但是各地小城镇，普遍存在着规划滞后，或规划缺乏刚性约束。
1、低标准规划：把小城镇归入农村范畴，至多是农村的一个中心集镇。〃沿河一条边，沿路一条街〃，这种规划定位，何来小城市雏型？
2、低起点建设：与规划制约一样，建设格局同样是当今小城镇发展的一个缺陷。民间已流传这样一个说法：〃走了一镇又一镇，镇镇像村庄。〃许多小城镇只是村庄的集合体，根本没有像样的城市化物业设施。由于缺少必要的城市化功能配套设施，这样的城镇几乎成了村庄的代名词，使外来经商者〃蜻蜓点水〃；外来投资者无意出资，很少有发展生机可言。
李金旺在《中国小城镇财政》介绍，浙江省一些地方的小城镇建设已经完成了第三轮小城镇规划修编工作。小城镇建设中的布局不合理、城镇规模过小、产业集聚程度低的问题开始得到了克服。
在第三轮修编小城镇规划中，浙江省注意聘请著名学府的一流专家前来修编规划和专业详规，注意体现个性、凸显品味，注意区域规划与体系规划相衔接，与专项规划如土地、交通网络、环境保护规划相衔接，与专业评规相配套。为了维护规划的权威性、严肃性、连续性，浙江省要求坚决通过法定形式，将规划确定下来，保证一张蓝图绘到底，一任接着一任干。
浙江省在修编小城镇体系规划时，提出在空间布局上分四个层次，即市区、县（市）府所在地、中心小城镇、一般小城镇，重点是加快县城和中心镇发展步伐，适当控制一般镇的建设规模。要求中心镇镇区范围现有人口在3万以上，镇区非农业人口超过三千，小城镇镇区建成区面积达到2平方公里以上，三五年内建成区人口要达到2万人左右。根据这些基本条件，结合考虑空间布局的均衡性和合理性，每个县（市）设立3…5个中心镇。
在小城镇建设过程中，浙江省一些地方还坚持以规划设计为依据，严格执行规划设计要求，推行规划沙盘模型化、审批程序化、决策民主化．坚决杜绝无规划或违反规划建设．力求避免规划图上画、墙上挂、领导一说就变卦。镇区建设项目都严格办理〃一书两证〃、工程招投标等相关手续，确保运行合规，手续合法。具体实施，坚持做到〃四个一〃，即实施一张图，组织建设一盘棋，抓好进区第一户，重处违章第一例，努力实行〃零违章〃管理。规划区内所有两层以上建筑，必须聘请有资质的设计单位进行设计，有资质的施工单位进行施工，民房可采用市、镇提供的通用图案。
为了配合规划的实施，浙江省一些地方在小城镇建设中，还坚持不断强化镇区管理，规范完善小城镇管理的有关法规和具体办法，各个镇都普遍成立了镇城建设指挥部、建设所、规划所。城管所、环卫所、监察中队、物业管理公司等机构，定期组织有关部门对城镇建设、市容市貌和环境卫生进行检查，以严管重罚的手段，实行全面管理、综合治理，使城镇建设整体工作走上法制化、规范化轨道，有力地保证规划的实施，确保城镇建设成果�
