城市经营的十大抉择 作者:李津逵-第38章
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用什么办法，把银行里6万多亿城乡居民存款引出一部分，投入基础设施？王东京提出，首先要给予企业比较灵活的融资权，包括银行贷款和发行基础设施建设债券，不然银行里的储蓄存款出不来；其次就是要解决基础设施服务的收费问题。出台相应的政策，允许其合理收费。特别是对那些投资周期长、利润回报率低的基础设施项目，政府应予以适当扶持，如动用财政债券资金对其项目贷款（或债券）贴息，或是规定一定年限内给予减免税的优惠。只要政府积极引导，保证基础设施投资有平均利润，那么，把一部分储蓄存款，分流到基础设施的投资，就不是一件可望不可及的事情。这样做，不仅能极大地刺激投资，而且可以减轻政府的借债压力和偿债风险。
二、严格区分经营性和非经营性项目
如果说支持我们近几年快速建设的投融资策略是〃现实举债建设〃的话，这只能是城市基础设施严重欠帐和匮乏的特定时期所采取的特殊策略。新形势要求建立新的理论体系，作为今后市政、公用基础设施投融资的方略，其基础就是要长效举债建设，做到可持续发展。
上述观点，见于上海市建设和管理委员会主办、上海城市发展信息研究中心策划制作的网页，文章回顾道，上海近几年的大量建设，资金缺口主要是靠举债建设，这使我们尝到甜头。但同时，举债建设过头，其负面效应渐渐显现出来，即债台高筑、负担沉重，而还贷机制并未真正建立，造血渠道不畅，功能不全，债务难以及时消肿，为还利息而〃奋斗〃令人对今后发展感到捉襟见肘，前景担忧。
所谓上海市政、公用基础设施，包括市政建设和公用事业两类，即自来水、煤气、公共交通、园林绿化、环境卫生、大桥、道路、地铁等。因其具有五大特征，也就是基础性、共享性、巨额性、超前性、规划性，决定了这些项目是以公益性项目为主，公益性的项目以获取社会效益和环境效益为主，不是以谋取经济效益为目的的，这些项目理应由政府出资建设。现实的状况是政府财力有限，市财政每年拨入市城投公司的资金仅为6亿元，再加上土地批租和规费收入等，总计才20多亿元。而另近100亿元的投资资金是靠市城投公司对外借债所得，通过借债渠道筹措的资金必然要附加一定的投资回报，即还贷的效益性。如果，公益性项目建设长期通过举债方式所得，只是重复进行从举债到建设、或从举债到还贷的单向运作，无限量的举债，又无法进入举债、建设、还贷的良性循环，必然使其债务将越积越多，包袱越背越重，最终导致资不抵债而消亡。
文章分析，在市政、公用基础设施的多元投资方面，社会闲置资源尚未能充分利用，一方面，上海市国内储蓄速度增长很快，以平均每年669。574亿元的速度递增。尽管贷款余额也在同期上升，但缺口仍相当大，从1994年至1997年，储蓄缺口增加6倍多。另一方面，截至1998年底，上海居民个人外汇的存款余额已经突破60亿美元，约有90万户家庭拥有外汇存款帐户，而且外汇存款额还将以年均15~20％的速度递增。这60亿美元的外币储蓄也远高于外商98年度在上海的投资总额36。38亿美元。如此多的内款和外汇储蓄，正处于被驱动投资状况，给多元投资的拓展带来了机遇。
作者指出，市政、公用基础设施项目投资正逐步成为各大企业集团争抢的焦点。因为，市政、公用基础设施行业市场较稳定，如为收益性项目其获利一般是长期的、稳定的。在当前消费市场不景气、投资方向迷茫时机，投资收益性市政、公用基础设施建设项目不失为是社会上许多大企业集团或上市公司投资的尚佳途径。
但是，封闭式的投资管理，限止了各企业及社会闲散资金进驻市政、公用基础设施建设。
首先，价格体系不完善，市政、公用基础设施价格的制定是由政府物价部门核准，不是以价值为基准的，不合理的价格机制抑制资金的进入。
其二，通过发行国债、债券等方式筹措建设资金必须经过中央政府的批准，手续繁杂，而且额度有限。地方政府又没有发行市政债券的权利，其他集资途径又没有很好地开拓，使大量的社会闲散资金缺乏投资方向。
其三，投资管理体系还不健全。政企不分、权限不清、责任不明等。政府同时行使两种权力，以行政审批为主要特征的传统投资机制没有根本改变，几年来，投资领域虽有几次放权，但都是纵向性的行政性分权；虽已明确规定竞争性项目投资由企业自主决策、自担风险，所需贷款由商业银行自主决定、自负盈亏，但这实际上还没有实现，投资者还没有成为真正的决策者，〃谁投资、谁决策、谁得益、谁担风险〃还没有真正落实到实处。而且政府部门职能交叉重叠，政出多门，多头审批，综合调控制能力弱，难以对全社会投资总量和方向实施有效的调控和引导，市场对资源配置的作用也没有得到充分发挥。作者提出：进一步大胆改革探索中，犹其要寻找新的理论基础。
新的理论基础核心是严格区分经营性和非经营性项目，根据项目属性，确立投资主体、资金渠道、运作方式和管理模式。经营性项目放入社会，吸纳多元投资；而政府只投资于非经营性项目建设，在财力不足进行举债时，也可做到心中有数，在一种理性状态下进行举债建设。
第四节 利用国际金融机构贷款
改革开放以来，外资已经进入了我国许多一般性竞争行业，由于城市基础设施建设周期长、投资回收率低等特点，总体上外资进入较慢较少。且主要是在部分沿海城市进行，其中供水和地铁是最大的两项，占利用外资总额的40％左右。
国家对于外资进入基础设施领域已有鼓励政策，如1997年颁布的《中华人民共和国公路法》，就规定可将公路收费权转让给国内外经济组织。1999年，国家发出了《关于扩大外商投资企业从事能源交通基础设施项目的税收优惠规定适用范围的通知》，将过去在沿海地区使用的政策扩大到全国范围。目前对于外商投资于其他基础设施部门，也陆续出台或正在酝酿一些鼓励政策，如北京市轻轨交通建设就对此有所计划。主要是中央政府从国际金融组织、商业银行、外国政府按照一定利率，借贷一定期限的资金用于城市基础设施建设，目前利用世界银行贷款是最大的外资来源，其次是亚洲开发银行的贷款，两者占到建设市政公用设施利用外资额的近38％。
1999…2000年全国建设系统利用第四批日元贷款，分别安排城市供水、污水处理和轨道交通等11个项目贷款金额1081亿日元（约合9亿美元）。成都市采用BOT方式，引进外资1亿美元。安徽省利用德国、荷兰、西班牙政府贷款和亚行贷款，共引进外资4000万美元，建设城市市政公用设施取得成效。
2000年5月27日，建设部发布施行《关于城市市政公用事业利用外资暂行规定》，规定涉及的〃城市市政公用事业〃，包括城市供水、供热供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化；
规定所称〃利用外资〃包括借用国外贷款和吸收外商投资。而借用国外贷款包括外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款；吸收外商投资包括外商直接投资（含中外合资、中外合作、外商独资股份制企业及合作开发）和外商其他投资（含外商购买中方的股票及其他）。〃国际金融机构〃包括国际货币基金组织、世界银行贷款、亚洲开发银行融资，中国各地城市政府最为熟悉的当属世界银行贷款。
本节即以世行贷款为例，探讨城市公用设施利用国际金融机构贷款的问题。
一、世行概况
世界银行集团目前由国际复兴开发银行（即世界银行）、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和解决投资争端国际中心五个成员机构组成。总部设在美国首都华盛顿。
世界银行成立于1945年12月27日，1946年6月开始营业。凡是参加世界银行的国家必须首先是国际货币基金组织的网员国。世界银行通过担保或供给网员国长期贷款，以促进网员国经济发展及国际收支平衡。
世界银行按股份公司的原则建立，重要事项都需网员国投票决定，投票权的大小与网员国认购的股本成正比。世界银行每一网员国拥有250票基本投票权，每认购10万美元的股本即增加一票。美国认购的股份最多，有投票权226178票，占总投票数的17。37％，对世界银行事务与重要贷款项目的决定起着重要作用。我国认购的股金为42。2亿美元，有投票权35221票，占总投票数的2。71％。
世界银行的最高权利机构是理事会，由每一网员国选派理事和副理事各一人组成。任期5年，可以连任。
世界银行贷款对象是网员国官方、国营企业、私营企业。若借款人不是政府，则要政府担保。贷款多为项目贷款，用于工业、农业、能源、运输、教育等诸多领域。世行只提供项目建设总投资的20％～50％，其余部分由借款国自己筹措，即我们通常所说的国内配套资金。借款必须专款专用，借款国必须接受世行监督。贷款期限20～30年左右，宽限期5～10年。贷款利率比市场利率要低一些，对贷款收取的杂费也较少，只对签约后未支付的贷款收取0。75％的承诺费。但手续繁琐，要求严格，一般需要一年半到两年的时间。
世界银行的贷款程序：
1、项目的选定
作为项目周期的第一阶段，项目的选定至关重要，能否从借款国众多的项目中选出可行的项目，直接关系到世界银行贷款业务的成败，因此，世界银行对项目的选定工作历来非常重视。世界银行对项目的选定主要采取几种方式：①与借款国开展各个方面的经济调研工作；②制定贷款原则，明确贷款方向；③与借款国商讨贷款计划；④派出项目鉴定团。
2、项目的准备
在世界银行与借款国进行项目鉴定，并共同选定贷款项目之后，项目进入准备阶段。
在项目准备阶段，世界银行会派出由各方面专家组成的代表团，与借款国一起正式开展对项目利用贷款的准备工作，为下一阶段的可行性分析和评估打下基础。项目准备工作一般由借款国承担直接和主要责任。
3、项目的评估
项目准备完成之后，即进入评估阶段。项目评估基本上是由世界银行自己来完成的。世界银行评估的内容主要有五个方而，即技术、经济、财务、机构、社会和环境。
4、项目的谈判
项目谈判一般先由世界银行和借款国双方商定谈判时间，然后由世界银行邀请借款国派出代表团到华盛顿进行谈判。双方一般就贷款协议和项目协定两个法律文件的条款进行确认，并就有关技术问题展开讨论。
5、项目的执行
谈判结束后，借款国和项目受益人要对谈判达成的贷款协定和项目协定进行正式确认。在此基础上，世界银行管理部门根据贷款计划，将所谈项目提文世界银行执行董事会批准。项目获批准后，世界银行和借款国在协议上正式签字�
