汪晖等:土地发展权转移与农民集中居住的地方试验-第3章
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椒焦锏某窍缫惶逍律缜寂┗Ъ劬幼。健巴骋还婊⑼骋簧杓啤⑼骋皇┕ぁ⑼骋患喙堋⑼骋唤崴恪狈绞浇ㄔ斓谋曜脊⒎浚ㄓ泄型恋厥褂弥ぁ椿Α岛头课菟腥ㄖぃ┗蚋词焦⒎俊Ｔ诎仓妹婊希曜脊⒎堪垂娑ㄈ隙ǖ娜丝谌司�40平方米标准面积，以建筑安装成本价每平方米1000元置换，每户超标准面积控制在40平方米以内，以综合价每平方米1600元置换；复式公寓房面积标准为大户85平方米、中户75平方米、小户60平方米，置换价格按招投标价格；同时给予农民一定的旧房补助和集聚奖励等所谓“两补两奖”政策，推动农民集中居住（蒋胜强，2010）。
所谓“两补两奖”：一是旧房补助。对自愿置换的农村住房、农村非住宅房屋和附属物进行评估后，给予50％的补助。二是临时安置补助。每户每月补助200元，另按照农业在册户籍人口每人每月补助100元。三是集聚奖励。对选择标准公寓房的置换户，按规定认定的人口每人奖励1万元，合法户型建筑面积每平方米奖励200元；对选择复式公寓房的置换户，以现行农村宅基地安排标准确定大、中、小户型，大户奖励6。6万元，中户奖励5。8万元，小户奖励3。6万元。四是其他各类奖励。每户约2万元左右。按照《姚庄镇农村住房置换城镇房产实施办法（试行）》进行置换，标准公寓房安置以户均180平方米（两套住房）计算，建筑安装成本约为18万元，补助和集聚奖励户均17万元，置换农户户均支付1万元左右。选择复式公寓房的农户户均支付8万元左右。以姚庄为例，按照每户房屋新占地0。3亩计算，将可以节约土地3800亩，用于复垦后获得建设用地指标。在嘉兴市南湖区的另外一个试点镇七星镇，原来散居的农民已整村迁往政府集中修建的联排公寓，流转出的宅基地面积多达1700多亩。通过宅基地（房产）置换，13个试点乡镇的土地节约率都在50％以上，仅一期实施至少可节约土地7000亩。力度之大，全国亦属罕见。目前，嘉兴还有50％以上的农民居住在农村。置换到城镇住房后，别墅的安置户平均占地只有0。5亩，公寓式安置则在0。3亩左右。节地效果明显。嘉兴市已经提出，力争到2012年，全市有三分之一以上的农民实现向城镇和中心村集聚。目前，嘉兴土地使用制度改革实验正在长三角渐次推广。
（四）重庆的地票交易及其配套改革
重庆市的地票交易同样源于城市建设用地指标不足，而且之所以能探索出这条市场化的路径，在区位因素以外有着制度和历史的背景：在1998年《土地管理法》确立严格的转用审批和总量控制制度之前，东南沿海的珠三角、长三角已经积累了相当的存量建设用地；但重庆工业化、城市化加速时，却面临了较当年更严格的土地规制政策，其探索的对策也就更有土地发展权交易的特色。按重庆市2008年土地利用变更调查数据显示，全市城乡建设用地总规模为678万亩，其中城镇工矿用地183万亩，农村居民点用地495万亩，两类用地之比约为1：2。7，农村人均建设用地面积相当于城市的2倍。按2008年计算，全市40个区县农业人口2418。4万人，农村居民户数714。86万户，农民宅基地使用土地总面积39。49万公顷，每户平均宅基地面积522。4平方米。与此同时，近年来，全市区县（自治县、市）和市级相关部门以及重点用地单位每年申报的各类建设用地计划总规模维持在56万亩左右，大约是每年国家实际下达给重庆新增建设用地计划指标的4。5倍，城镇建设用地供需矛盾突出。（杨庆媛，2010）
2007年6月，国务院正式批准重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。统筹城乡土地利用成为破解统筹城乡发展难题的重点内容。2008年12月4日，重庆农村土地交易所正式挂牌成立，推出了“地票”交易制度，为农村集体建设用地流转、城乡建设用地发展权的大范围、远距离转移和交易提供平台。所谓“地票”，是指“包括农村宅基地及其附属设施用地，乡镇企业用地，农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。
相比于成都的实践，重庆的地票本质是一种标准化了的可交易凭证，使得挂钩指标超出了县级行政区域范围，能够在全市范围内进行建设用地复垦指标的市场配置。截至2010年3月29日，重庆农村土地交易所共进行10次交易，成交地票75宗，成交地票规模达到16500亩，成交金额为15。21亿元，平均成交单价为10。03万元/亩，最高成交单价为14。33万元/亩，最低成交价为8。02万元/亩（杨庆媛，2010）。通过粗略估计，重庆每年经营性建设用地需求量即达到1。5万－2。5万亩，而农村可整理土地量每年在1万－1。5万亩之间，重庆的目标是在今后逐步扩大“地票”交易规模，从目前约占计划内用地指标的10％，逐渐扩大到15－20％。
当然，这一新兴事物尚在发展完善过程之中，地票的很多方面现在看来还不完全具有土地发展权交易的市场属性：市场的供求主体现在还主要是政府背景的机构（如土地复垦公司、储备中心）；其交易量的形成并非源于价格机制协调的供求过程，而更类似上级部门分派性的行政任务（如设置年度最低工作量）；地票的产生（宅基地复垦）和清算（落实于某个具体的建设项目）本质还是走行政程序，很多做法与征收行为的界限很模糊，特别是地票“落地”时，绕过了现行体制对征收行为的约束，也不是与土地权利人的自由谈判流转。但是其思路较成都的增减挂钩确有突破之处，即从市场交易（哪怕只是土地发展权指标的交易）入手，为农村产权改革和土地价值释放提供激励，而不是先埋头于土地整理和确权，而后希望其自动产生交易和市场。观察发现，重庆的改革目标不仅仅在统筹城乡的土地要素市场，更希望将资本与土地要素打通。事实上，其正在设计为地票赋予更多的动产权利如流通或质押，甚至考虑将其作为二级市场招拍挂的入场券重塑其定价机制，使得其具有金融期权的某些属性。
而通过地票的设计，在城乡统筹的背景下，土地不仅和资本市场建立了联系，更必然要涉及到劳动力市场的联动，即大规模推进户籍制度改革。根据重庆发布的《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》，至2020年，重庆要把有该市户籍的1000万农民转为市民。其中，第一阶段2010至2011年两年内，就要转化300万农民为城市人口，其中包括在主城区工作五年以上、在县城工作三年以上的农民工共计225。6万人，此外还有在城区就读的农村籍大中专学生近70万人，以及已被征地但未转户等历史遗留的40余万人。如能做到，这应该是中国1949年以来最大规模的农民转市民运动。
目前的重庆《户改意见》明确提出：“鼓励转户农民退出农村土地承包经营权、宅基地使用权及农房。”具体措施包括：对自愿退出宅基地使用权及农房的，参照征地政策给予一次性补偿和购房补助；对自愿退出承包地的，按照流转标准，对本轮承包期内剩余年限权益给予一次性补助。总体来看，重庆户籍改革主要针对的对象，是本辖区范围内的农民，在城市获得户口并享受城市户籍相关福利待遇之后，在三年过渡期范围内逐渐有偿退出农村土地，尤其是宅基地。
重庆系统性改革方案的另外一个主要构件是大规模的保障性住房，尤其是公租房的建设。与前面农民有偿放弃农村宅基地相对应，这个改革试图解决户改后农民到城市居住的问题。按照规划，重庆市将在10年内建成4000万平方米公租房，其中3000万平方米将在2012年前建成，以户均50平方米计算，可解决150万人的住房问题。据说这些公租房租金将比周边房屋租赁市场低40％，符合条件的转户农民可申请公租房居住。
四、中国式土地发展权转移中农民集中居住的几个潜在误区
到底应该怎样评价前述讨论的各地改革实践？不可否认，在改善农村基础设施和居住条件、节约用地方面，这些对农村建设用地、特别是农村宅基地进行统一规划和农民集中安置的做法有改革探索意义。
目前我国建设用地总量已经超过4。7亿亩，其中城镇用地（城市加建制镇）0。5亿亩，独立工矿用地0。5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）就高达2。5亿亩，且呈逐年增加的态势。农村集体建设用地无疑是农民重要的生产生活资料，是农民最大的物质财富，但由于缺乏市场机制以及产权不清晰等原因，绝大部分农村建设用地利用效率不高，不加以开发利用实现不了其自身的价值，农民自然也享受不了土地增值的收益。通过盘活农村集体建设用地并进行土地发展权转移，一方面可以让城市获得更多的用地指标，另一方面也可以让农民分享部分因城市化过程而带来的土地增值收益，村级组织可以用各种形式办实业和物业，农民也可以通过宅基地置换改变居住形态和居住环境，提高农民的生活质量。因此，在推动农民集中居住过程中，如果操作的程序公正，操作方法得当，补偿标准合理，就有可能实现多赢。
但从近年来我们及一些其他研究者对相应地区的实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，嘉兴的“两分两换”，还是成都的“三个集中”，抑或是重庆的“地票交易”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但无非主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地出现一些问题，值得政府、学界以及公众去关注和深思。
第一，这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据？从指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、重庆的“地票交易”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。即使是重庆的“地票交易”，参与交易的主体仍然是区县乃至乡镇地方政府，而不是“被集中居住”的农户。在其他地方的实践中，我们甚至观察到明确将“征收权”下放到市县一级以下政府的“下征”政策，这与正在修订中的《土地管理法》再次强调对征收权的上收和管制恰恰相反。而且尽管当前地方政府主导和推动的宅基地拆迁复垦行为拥有征收的特点，但地方政府基本上没有将农村宅基地拆迁复垦纳入征收程序来推动，因此也没有一套听�
