炎黄春秋200909-第17章

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湾。　
　　赴台之前，我在高校从事中国现代历史的教学与科研工作20多年，知道台湾50年代成功地进行过土地改革，从根本上稳定了台湾局势，并对台湾经济起飞发挥了基础性作用；但对其了解不多、不具体，并存在许多疑问，因而有进一步探究的愿望。这样，抵台之后，我便利用和亲人团聚、畅叙情谊之余，赴有关研究机构、图书馆和农家进行查询、采访和观察，历时三个月。　
　　我首先访问的是台湾地政研究所。这是台湾一所研究土地问题、推进土地政策、发展地政教育的最高学府。它1940年创办于重庆，招收大学毕业生，修业及研究期限二年。1963年在台湾恢复招生。1964年与中兴大学合作办理硕士班，1968年起改与政治大学合作，1981年起增设博士班。其创办人肖铮，曾为国民党六届中常委，经济专门委员会副主任委员，赴台后一直参与指导土地改革运动，被人尊称为“台湾土地改革之父”。我去拜访时，他已85岁高龄，可依然坚持到研究所上班。他热情接待了我，送了我几本他自己撰写的大部头著作，后又委托政治大学一位教授陪同我在所里考察。按肖老嘱咐，研究所的同仁为我取来了所内出版的两套杂志：《土地与人》、《地政论坛》；有些无法提供的资料，则帮助我在所内复印。以后，我凭“通行证”十余次赴台北图书馆查阅相关书刊并予以复印。在此基础上，再加本人平日和亲人、同乡前辈的零星交谈以及赴农家的观察，对于台湾50年代的土地改革获得了一些新的认识。　
　　通常所说的台湾土地改革，实际讲的只是农村土地关系的变革，即仅仅是“农地改革”。严格地说，台湾的土地改革包括三个过程，一是农地改革——改革农村的封建土地制度，二是市地改革——改革城市的土地关系，三是土地重划——在更高阶段上的土地关系改革。如果说其50年代的农地改革是成功的，那么，市地改革和土地重划则问题多多。　
　　（一）国民党50年代为什么能在台湾进行农地改革？　
　　一是在大陆的惨败，使其领悟到解决土地问题的极端重要性。　
　　国民党历来代表地主阶级利益，在大陆的数十年间，对于孙中山的“平均地权”纲领和“耕者有其田”口号，除为数不多的学人作过些学理的探讨，个别地区搞过点小型试验之外，在其领导层少有问津者。败退台湾之后，之所以取断然措施实行土改，可说是形势使然——既系被迫而为，也是顺应之举。　
　　这时，国民党上层除个别人士外，较为普遍地清醒了起来，认识到在大陆的溃败不只是军事上的失败，更是政治上的失败，尤其是在农民政策和土地政策上的失败。用陈诚的话说就是，共产党不仅“巧妙地欺骗了学生”，还“成功地利用了农民”。就是说根本的问题在于，共产党发动农民搞了土改，而国民党拒绝土改。有的更以中国历史上治乱兴替的严酷事实为训，呼吁当局以史为鉴，面对现实，抓紧推行土改。注’美国学者也注意到，“40年代末，台湾政界人士从中国大陆所得到的教训是不少的。……许多人认为国民党政府与大陆对抗失败的原因是，国民党政府从未进行过全面的土地改革。”在国民党高层中，陈诚是少数几个清醒最早、决心最大者之一。上个世纪50年代台湾的农地改革，就一直为他所主持。　
　　二是台湾尖锐的社会矛盾，使其深感解决土地问题的迫切性。　
　　“四十年代末的台湾几乎山穷水尽，一筹莫展。”注。陈诚写道：“时大陆局势日益恶化，台湾人心浮动，经济混乱，社会不安，随时有发生变乱之虞”；尤其是“农村不安现象，已极显著。大有‘一夫夜呼，乱者四应’之势”。他以为，求安定的根本之计在于解决民生问题，实行土地改革。当时的台湾地租极高，高利贷横行，佃农几无佃权，加上其他役使，这“重重压榨，几使佃农生活陷于绝境”。注‘肖铮后来回顾说，当时“地主与佃农间不断发生纠纷，彼此利害冲突日趋严重，在农村中已造成普遍不安之现象。如不予遏制，势将危及社会之安定。”　
　　当时还面临一个尖锐的实际问题：国民党军政人员及随同来台者为数众多，使台湾人口猛增200余万，达1／3，粮食供给问题由此十分突出；若靠进口，由于财政拮据，显然无力支付；因而只能靠调整土地关系，发展农业生产。　
　　农地改革有什么好处？有位学者用外国人的话作出回答：“对真正的农民有经济上的好处。对国民党有政治上的好处。”他本人更认为，这既是“防堵中共的‘土改’攻势的应急之需”，也是“拯救危机、保卫台湾的必行政策”。　
　　三是与台湾的土地没有瓜葛，为其消除了解决台湾土地问题的阻力。　
　　国民党官员在大陆，本人就多系地主，对于土地改革的鼓吹和试验，多持反对态度；被扫地出门来到台湾，则一概已无尺寸之地，因而对台湾的农地改革能持较为超脱的态度。诚如外国学者所言：“因为迁台的政府与当地精英没有什么渊源，乃用以放手施行”。注’在台湾常有人打趣：“台湾的土地改革是大陆人慷他人之慨”。注0正因为有此一层，国民党当局在作出这一决策时就不会感觉特别困难，能表现出前所未有的果断。　
　　四是国际的影响和压力，向其展示了解决土地问题的出路和前景。　
　　农地改革从法国大革命以来推行了近200年，战后则几成时代潮流。尤其日本，战后在美国占领下实行了较为彻底的土地改革，从1946－1950年内使所有的佃农都变成自耕农，以往盛行的不在地主的土地制度被清扫一空，促进了农业的发展，拯救了面临崩溃的经济。这为台湾提供了有益的经验。朝鲜战争爆发后，美国对台湾从抛弃转为利用，对其土改不断施加影响，透过头面人物予以督促；并通过美援机构农复会提供专家、顾问、资金等援助。当时农复会的主持人蒋梦麟对台湾土改的决策便发挥了重要作用。　
　　（二）台湾农地改革的进程　
　　台湾农地改革大体分为三个阶段。　
　　一、耕地三七五减租　
　　1949年4月公布《私有耕地租用办法》，实行“耕地三七五减租”。其内容包括两个方面：一为减租，二为护佃。即一方面将租率限制在接近平均利润率的水平上，最高租额不得超过375％；另一重要方面是保障佃权，实行书面契约，规定最短租期为6年，限制撤佃退耕。具体说就是：以主要作物正产品全年收获量为准，限定农地地租额，其约定超过者应减，不及者依其约定。所谓“主要作物”，指当地最为普遍的作物。所谓“正产品”指作物的主要产品，水田为稻谷，旱田为甘薯。所谓“全年收获量”，系各地斟酌实际情形报省核定的单位面积产量。4月至8月完成换约手续，随即举行大规模的实地检查，以纠正错误，取缔违法事件。1950年6月公布《耕地三七五减租条例》为之作出各项明确规定，借以提供强有力的法律保障。为示业佃关系之公平合理，是年还进行了地目等则的调整。1951年3月建立“耕地三七五减租”督导制度，分区派官督察辅导，防止业佃纠纷。1952年全省普遍成立县市与乡镇的耕地租佃委员会，由地主、佃农及自耕农按民主方式分别选出代表组成，共同处理有关租佃事宜。　
　　作为农地改革的一个组成部分，“耕地三七五减租”的实质就是全面改革现有的不合理的租佃关系，变封建租佃制为自由契约的租佃制。有人认为，称之为“三七五减租”名实不符，确切的名称应为“租佃关系改革”。我以为，叫“三七五减租”突出“减租”也有道理，因为租额问题是业佃双方利益的集结点，租佃纠纷（如撤佃等）多由此引起；最令业佃关注的也是减租问题。还有人认为，与历史上所提的“二五减租”比，“三七五减租”并不确切。因为“三七五”是地主所得的比率，即最高租率，实际是限租；“二五”才是租额减收的比率，称之为减租才名副其实。这有道理。不过，“三七五减租”跟原租率比也是减少了，所以名之为“减租”也过得去。　
　　按375％的租率限租，租额是低了，还是高了？这不能一概而论。德国土地改革倡导者达马熙克曾说过，“375％的地租实在太高了”。例如，日本战前的地租平均为32％，战后农地改革中则限制为25％。但他接着说，“这也许是中国的特殊情形”。注0的确如此。台湾之所以采取375％这种较高的租率，究其原因，一是从历史上看，中国历来租额偏高。历史上发动租佃关系改革的口号是“二五减租”，这样在对半租的基础上地主所得便是375％。而实际流行的却常常是二八租（佃二业八），经二五减租，地主所得则是60％，远高于37。5％。二从现实上看，当时的台湾封建关系在农村居统治地位，地主阶级握有政治和经济垄断权，加上高利贷横行，地租水平一直居高难下：全省平均为568％，其中，台中县竟高达590％。三从政治上考虑，为了缓和业佃矛盾，稳定农村秩序，既要改善广大佃农的地位，又要兼顾地主的生活，惟有采取调和折中的办法，这就使提高者不急剧跃升，下降者又不骤然猛降。这样以尽管较高、但确已降低的375％为限，就可谓适得其中。　
　　还有个技术性问题，在市场发育不全，难以颁行法定地价的条件下，地租只能按耕地正产物的年收获量计算。这就需要确定一个划一的标准收获量，若按实际收获量计算则将导致无休止的纷争，由此就需要拥有完备的地籍资料。台湾从日据时代起有地政工作的基础，有按不同等则土地确定标准收获量的传统，是以“耕地三七五减租”得以顺利推行。　
　　通过“耕地三七五减租”，地租额虽然仍较高，但一是佃农得到了较为合理的耕作与经营收入，生活有保障，且有积蓄，用以维持和扩大再生产。二是维护了佃权，保障了佃农自由耕作的条件。三是计算地租额的标准产量固定，随着农业生产的发展，地租率实际就在不断下降，从而为农业的发展创造了条件。统计表明，从1949年至1951年，农业生产的单位生产量与总产量平均增加25％以上；佃农收入平均增加30％；与此同时，地价亦下跌，1949年12月与1948年12月相比，水田平均跌19。4％，旱田平均跌42。3％；加上农村社会日趋安定与繁荣，就为农地改革的进一步推行打下了基础。但是，在“耕地三七五减租”执行中，也有不少问题存在，尤其是地主因减租而撤佃升租事件“层出不穷”，“事态相当严重”。　
　　　
　　二、公地放领　
　　　
　　这是从台湾情况出发的一种特殊安排。公地来自于没收日据时期的总督府所有地、军事用地、日人移民持有地、社团有地等，共计18万甲，占全省耕地21％。在日据时期这些耕地多为地方豪绅、大企业、卸职官吏包揽，转租给农民。光复后，当局将这些耕地多数放租，也有自己经营的（如台糖公司）。由于租率较轻，出现转佃分租现象。“公地放领”即将这些公地，除必须保留者外，直接出售给承租的现耕农民。出售的地价按主要作物正产品全年收获总量的二倍半计算，