炎黄春秋200909-第18章
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公地，除必须保留者外，直接出售给承租的现耕农民。出售的地价按主要作物正产品全年收获总量的二倍半计算，分十年平均偿还。农民交付第一期地价后取得公地承领证书，交清地价后，换取土地所有权状，从而实现以“耕地农有制”替代“国家租佃制”。
为了配合“耕地有其田”政策的推行，着眼于“扶植自耕农”，在“公地放领”中确定每户农民承领面积的标准为，水田5分至2甲，或旱地1甲至4甲。“公地放领”，从1948年开始试办，1952年积极推行，至1953年已放领耕地累计6。3万余甲，占公地的1/3，至1961年放领耕地面积达90。5％。这样台湾农民的土地问题就在相当程度上获得了解决。
通过“公地放领”，当局及地政人员取得了扶助自耕农的经验；同时，向社会各阶层显示了当局全面推进土地改革，实现耕者有田的决心；还为地主阶级作了示范：既然政府都不当地主了，地主也应放弃土地私有权。故有人说，“公地放领”乃“台湾土地改革三部曲之桥梁，承上启下”。
三、耕者有其田
实施“耕者有其田”这是50年代农地改革的实体和核心；通常所说的农地改革，主要指的就是这一步骤的实施。“三七五减租”实施之后，租佃制已趋合理，加上“公地放领”，土地问题已经缓解，农地改革还要不要向前推进？在《实施耕者有其田条例》的立法过程中，有过争论。有些“立法委员”认为，有“三七五减租已经够了”，“土地改革的目的已达，农民生活相当的好”，“何必找此麻烦”？
实行“耕者有其田”，即地主出租的耕地除依法保留部分外，统由政府备价征收，转放现耕农民承领。在被征收范围内供佃农使用的房屋、晒场、池沼等地，也附带予以征收放领。祭祀公业与宗教团体的耕地加倍保留。在少量保留的租佃制中，《耕地三七五减租条例》仍然适用。
征收耕地的地价，以主要农作物生产量为标准，不以货币计算；标准比照公地放领额度。政府备价征收后转放现耕农民承领，其备价由放领时收回的地价来清偿。在给地主的清偿中，七成为依农作物计值的实物土地债券，由省政府委托台湾土地银行发行，年利率4％，本利合计于10年内分20期均等偿清；三成为公营事业股票，由转民营的水泥、纸业、农林、工矿四大公司发行。一次发清。放领地价照征收地价计算，按年利率4％加息，本利合计由承领农民于10年内分20期以实物或实物土地债券均等缴清。承领农民每年所付不超过每年的地租。
为了实行“耕者有其田”，此前作了多项准备工作：一是举办地籍总归户，清查各种土地所有权人及其土地面积处所，从1951年起至1952年月3日完成。二是于1953年1月正式通过公布《实施耕者有其田条例草案》，三是同时公布实物土地债券及公营事业移转民营两条例，做到整个过程有法可依。正式工作于1953年2月开始，经过复查、计算、审核、公告等程序，6月1日起办理耕地征收放领。到年底全部工作结束，计征收私有耕地143。568甲，承领农民194。823户；至此自耕农已占全省农户的84。7％。
在全面“实施耕者有其田”中，以上由政府直接征收超过保留限度的私有出租耕地、移归现耕农民所有，可谓第一步。第二步则是，一年后由政府贷款给现耕农民，购买地主保留的出租耕地。这时地主出卖保留耕地，其现耕农民有优先承购权。但保留地是否出卖，由地主自行决定。出租耕地之所有权人如为不在地主，或非自耕农、非老弱孤寡残废及教育公益慈善团体借土地维持生活者，其承租人如继续耕作满8年以上，可请求政府代为照价收买其承租的耕地。不过，这种情形并不多见。
1989年9月中，我随本省籍亲戚在赴基隆途中，拜访了住在小山岭上的一农家，亲眼看到了实施“耕者有其田〃30多年后，原本处于社会底层的农民生活的巨大变化。这农户家有汽车。有农机，户主与子女均在城里工作，农忙时雇人耕作，只留年近半百的妇人在家照料。家里住房宽敞，家用电器俱全，只缺空调——因为乡间空气清新、凉爽，实无必要。这真可谓是佃农世家的现代生活。20年后，此情此景仍历历在目。
可是，一些昔日的地主则多有不满。特别是在经济发展、地价飞涨、土地成了抢手的投机对象和暴富途径之后，他们怨恨国民党夺去了本该属于他们的发财机会。也有学者认为，实施“耕者有其田”后，政府没有随着经济发展、地价上涨实行“涨价归公”，反而免征地价税，甚至免征田赋，无异于火上加油，促成了土地的疯狂投机，由此凸显了地权变更的机会和结果的不公平，从而“引发部分‘旧地主’的积怨与反抗，种下地主子弟大搞台独活动的种子”。
（三）几点评说
一、最突出的特征是和平推进
有学者称，“台湾的土地改革是相当和平的，几乎没有发生任何流血事件，和中共在大陆上所推行的土地改革恰成强烈的对比。”台湾当局为什么要如此？又为什么能如此？
1、审时度势。当局对时局的认识较为清醒。陈诚写道，“当时台湾局势，风雨飘摇”，因而实行土地改革，“不宜操之过激”，只能“采取和平的与渐进的方法”。
2、法理至上。国民党决策层坚信，地主是在“法律许可之下获得土地”的，“非由掠夺而来，自无予以没收之理由”。这就是承认私有产权的神圣性，认定改革必须以此为前提。
3、政府居间。这是台湾当局处理基本社会群体之间矛盾的途径和原则。办法是，“由政府向地主征收土地，然后转放于现耕农民，在全部征收放领过程中，不使地主与佃农有任何直接接触。”其直接效果是，避免地主与佃农在直接交涉中发生种种流弊与纠纷，保证地权转移的“融和气氛”；深远的考虑是，在社会转型的过程中预防仇恨情绪的爆发与蔓延，避免阶级冲突，防止农村社会的分裂。
4、兼顾业佃。当政者在改革中极力取调和折中态度，在保障佃农利益的同时“兼顾地主利益”。办法是：对于拥有3甲以下耕地的小地主实行完全的保护，对于拥有3甲以上耕地的地主对其被征收的土地“补偿合理地价”；同时“准许地主保留合理面积耕地，以保障其生活”。其补偿部分则给实物债券而非现金，以免地主因货币贬值而受损。
5、循序渐进。有主有次，有先有后，逐步深入。有意识地走迂回曲折的道路，不急功近利，宁可慢，但求稳。遇重大事情则实行“一个原则，两种办法”。例如，对于地主取“买去”原则，即产权按地价有偿转移。办法是：基本部分由政府强制征收，按统一价格，部分保留地自由买卖，按商议价格。再如，“培植自耕”是原则，办法：一是基本部分，只认现耕，即凡现耕者均可承领土地，有劳动能力但非现耕者不得承领，二是变通部分，作为非耕者地主可保留部分土地，既可自耕亦可出租。
6、先礼后兵。这就是以强大的武力作后盾。当时，台湾人口600多万，国民党大兵即有60余万，足以应付一切；但不轻易动用，主要利用心理威慑，依靠政权机关，运用法制手段解决问题。蒋梦麟对此深有体会：“台湾固多开明地主，惟不明事理的地主也不乏其人，如果和他们去商量等于与虎谋皮是永不会成功的。”陈诚也曾公开说，“困难是有的，刁皮捣蛋、不要脸皮的人也许有，但是我相信不要命的人绝不会有的。”他在请求2／3由地主组成的省参议会通过“三七五减租案”时，口气就软中有硬。蒋梦麟评说：“握军政大权”的他，话中“到底含有几分‘先礼后兵’的意义”。对于反对土地改革的台湾第一名绅林献堂，陈诚先是礼送赴日，数年后又发表其次子一荣誉职务。而对于各县抗拒阻挠的地主则毫不手软，或予以拘留，或解送保安司令部。土生土长的台籍中老年人回忆说：“国民党在1947年到1948年所实施的镇压，……几乎波及台湾每一个家庭”，到“推行土地改革的时候，台湾人民已经学到只要国民党认为有必要，他是不惜使用武力的，所以地主们才吭都不敢吭，乖乖地服从。”其中，高明者甚至主动献缴土地权状。
二、如何看待改革中的几大措施对台湾经济发展的影响？
1、无条件地维护现耕是否公平合理？这里的问题有：一是由于惟有现耕者才有权承领土地，一些有农耕能力和需求，但由于种种原因而未能成为现耕者，就几乎全然失去了农耕的权利和机会。二是没有限制现耕者的领地数额，就使部分佃农可能成为大量土地的拥有者，造成农村人口中的新的等差。这样是否公平合理？应该说，当局只承认现耕有权承领，不承认人人有权；只实行耕者领田，不搞“计口授田”，是有理由的。这里的出发点不是土地承领是否公平，而是土地的经营和利用是否合理。即一是维持现有的农地经营关系，不打乱均分，既有利于农业生产的持续，也有利于农村社会秩序的安定。二是通过维护现耕，一开始就限制劳动力向农业转移；而不是吸引已经离土的劳动力重新归农。在农村人口众多，劳动力充实的条件下，有利于提高农业的劳动生产率，并解决工商业发展所需的劳动力问题。既为现耕者，耕作能力自然就不成问题，故不限制领地数额不会影响农业生产，也有利于鼓励其依靠自身的农耕劳动在自有的土地上去致富。维护现耕，其宗旨就在于扶植自耕农。在手工农业时代，推行农地农有，消除租佃制，使土地的所有权与经营权得以结合，就能最大限度激发生产者的积极性，使地尽其利。而进入大工业时代，为了实现农业的机械化与现代化，就应鼓励以大农场经济取代小农经济，承认不加限制的自由租佃制。值得指出的是，当时台湾当局的维护现耕并不是绝对的。按规定，耕者承领土地的地权，十年后是可以转移的。这样就并未限制农有土地的开放，对于农地经营规模的扩大、农业的机械耕作等等，不致成为障碍，不致影响农业经济跟上工业时代的步伐。
2、地主的保留地多了还是少了？地主保留地的多少问题，在农地改革的立法过程中争论得很激烈。一些人认为，应参照日本的改革经验，坚持原省政方案地主只保留一甲水田，使其不能依靠地租生活，而被迫自食其力，或从事农耕，或出卖土地、转营地业。他们认定，如此既可以较快地消灭租佃制度，消灭封建剥削，也有利于自耕农场的创建和扩大。但是，当局未采纳此说。当时全台农户平均占地已有1。2663甲，如只保留一甲则低于平均数，不合其奉行的原则；故依据省议会意见，保留地限为三甲。这样于地主较为有利；但佃农的土地要求则未能充分满足，租佃制度在相当范围内仍然被保留。其影响如何？首先是，当局在政治上得到了好处，既受到20万领地佃农的拥护；也使10万余户小地主因得到保护而未予反对。至于租佃制度虽然拖了个尾巴，在经济上却并未造成多大恶果，而且其性质已在慢慢的转变之中。事实证明
