揭秘9·11-第19章
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商业航班内的安全是最后一层，它的设计不是用来遏制自杀式劫机事件的。联邦航空局核准的开始于20世纪60年代的“通用策略”是在几十年劫机经验的基础上精心定制的。它教给机组成员处理劫机最好的办法是满足他们的要求，使飞机安全着陆然后交由执法机构或者军方来处理。根据联邦航空局的记录显示，一次劫机事件持续时间越长，它越能和平解决。这种策略是在劫机犯提出协商要求（通常是要求庇护或者释放罪犯）和劫机犯“的计划中没有自毁一项”如一个联邦航空局官员估计的那样这种基本的假设之下制定的。联邦航空局的培训内容中没有对机组人员应该使用暴力的指导。
这种占主流的合作和不对抗的通用策略意味着坚硬的驾驶舱门在一次劫机中起不到什么作用。当2001年早期提出在商业航班上安装加强的驾驶舱舱门的建议时，美国航空公司驾驶员协会的安全委员会的主席说：“如果他们用绳子勒住我的飞机服务员，既便是你把舱门建成金库门，我也会打开它。”在9·11之前，联邦航空局的规则规定在紧急事件中允许快速进出驾驶舱。虽然如此，20世纪60年代执行的规则要求机组成员在飞行中保持驾驶舱门关闭和上锁。这项要求没有被经常遵守或坚决地执行。
对于执法方面来说，到9·11事件发生时，只有33位配备武装并受过训练的空中法警。除了为国家性起飞的航程提供安全外，他们不会被部署到美国的国内班机上。这一政策反映了联邦航空局认为国内劫机事件在控制之中的观点——这是一个可以安心坚持的观点，因为自1986年以来在世界任何一个地方没有一个恐怖分子劫持过一架美国商业航班。
由于近期内没有航空安全事故，也没有关于针对民用航空的阴谋的“详细的和可信的”证据，联邦航空局的领导层将重心放到了其他地方，包括运营中的企业和经常发生的安全问题。联邦航空局局长格拉韦回忆说：“2001年中的每一天都像感恩节的前一天。”国会注意到了要求改进航空服务的呼声，集中精力制定了一个“乘客权利法案”，以在航空系统中提高能力、效率和顾客满意度。他们没有将焦点集中在恐怖主义上。
第三部分：反恐怖主义的发展情报系统（1）
《1947年国家安全法》设立了中央情报局局长（DCI）一职。中情局局长独立于国防、司法、政府和其他政策部门之外，领导美国情报系统，为联邦机构提供情报。
情报系统中唯一一个从内阁机构中独立出来的就是中央情报局。做为一个独立的机构，它收集、分析和发布来自所有信源的情报。中央情报局成员的第一服务对象是有权命令它采取秘密行动的美国总统。尽管秘密行动只占用这个机构全部预算的一小部分份额，但这些行 动有时会引起争议，同时随着时间的推移还会影响到公众对中央情报局的认识。
中情局局长由参议院批准，但它在技术层面上却不是总统的内阁成员。在法律规定中，这个局长在松散联合的情报系统中的权力是有限的。他规定情报系统的优先权，调整情报机构的预算请求以报国会批准。
这一责任给许多人造成了中情局局长是其他机构领导之上的权威以及拥有在需要时转移这些预算里的资源的权力这样一种错误的印象。实际上，中情局局长真正的权力是和他与总统以及政府中其他人特别是国防部长的私交程度成正比的，多年以来他与总统的关系总是起起落落。
国防部下的情报机构支出大约占全美情报开销的80％，其中一些用以维持国内情报基地，一些用来支持国防部或军方的特别需要。这些位于国防部的机构正敏锐地关注着军事战略和战术的情报需求。
国防部内拥有国内情报基地的是国家安全局，它拦截、分析外国通信并破译密码。国家安全局还发明保护政府信息的代码和密码。另一个这样的机构是最近刚改名的国家地理空间情报局（National Geospacial Intelligence Agency），它提供并分析图像情报，取得了一大批成果，包括地图、导航设备和监视情报等。第三个这样的机构是国家侦察局（National Reconnaissance Office），它开发、发射和维护为其他政府机构提供服务的轨道信息收集卫星。
国防情报局辅助国防部、参谋长联席会议和军区指挥官的工作。它通过其人力资源做一些收集工作，以及一些技术情报收集工作。陆军、海军、空军和海军陆战队都有它们自己的情报部门，收集信息、帮助他们决定使用什么样的武器以及为他们各自工作中的技术情报需要提供服务。
除了这些国防部的情报机构，还有联邦调查局的国家安全部门、国务院情报与研究局、财政部的情报分支、能源部的情报和反谍报局（它通过支持国家实验室系统的专家在核武器方面拥有特殊的能力）海岸警卫队情报局以及今天国土安全部中的信息分析与基础设施保护司。
国家安全局
国家安全局对恐怖分子通信的拦截经常引发政府其他部门的恐慌。这些拦截也经常是分析员工作中的决定性因素。国家安全局的工程师设立了技术系统用来破译密码和了解现今复杂的信号环境。它的分析员窃听外国人之间的对话。他们还进行“交流分析”——研究技术通信系统和密码，以及外国的组织构成其中包括恐怖分子组织的构成。
冷战中的对手使用的是分等级的、相似的和可预料的军事指挥和控制方法。随着全球化和电信革命的到来，随着联系松散但又联网工作的对手使用商业设施和编译码，技术上对信息收集的阻碍以几何速率增长。同时，冷战的结束和为之削减的国家安全资金迫使情报机构削减系统，力图达到最经济的比例。现代的敌人在通信科技方面训练有素。国家安全局的挑战和机遇在“数量、种类和速度”上成指数地增长。
法律要求国家安全局没有基于国外情报需要的授权不能故意收集美国公民或者身处美国的人们的数据。通常认为国家安全局会告知联邦调查局关于犯罪、间谍或“恐怖分子组织”的任何迹象以使联邦调查局能够获得适当的授权。后面我们会看到当国家安全局有能力报告在中东被怀疑是恐怖分子的设备之间的通信时，国家安全局没有寻求《外国情报监视法案》法庭授权，因为它认为这是联邦调查局的职责。它还不想被认为把身处美国的人当成目标并可能违反监督国家安全局国外情报收集的法律。
国家安全局强制性地保护其信源和工作方法，它对外国情报的重视以及对国内事情的回避，如同我们将要看到的那样，将成为9·11事件中重要的因素。
科技，作为一种情报的权利与义务
20世纪最成功的事件之一就是将最新发展的科学技术应用到美国军事人员和国家安全决策者的任务之中，这不是偶然发生的。近期的战争是由那些使用高科技的英勇的男性和女性发动的并取得了决定性胜利，这些高科技是由那些尽职而又勤奋的执行人员和立法部门的领导在多年以前开发、授权和资助的。
但科技的挑战是令人生畏的。它花销巨大，有时会失败，而且经常制造问题并解决这些问题。在冷战中能让我们洞察到与苏联紧密相关的领土的先进科技在鉴定和追踪单个恐怖分子的用途上是有限的。
相反地，恐怖分子从这快速发展的通信科技中却获益匪浅。他们仅仅购买每年3万亿产值的电讯业中的部分产品和平台，不费巨资就能获得那些多种多样的、全球性的、即时的、复杂的和加密的通信设备。
第三部分：反恐怖主义的发展情报系统（2）
环球网的出现给恐怖分子获取信息和对其行动进行指挥和控制提供了更简易的方法。9·11阴谋的执行领导人阿塔在德国汉堡上网搜索美国的飞行学校。情报收集的目标变得更加狡猾。这些变化使得监视和威胁警报变得更加困难。
除了科技带来的问题以外，美国人对科技的酷爱使他们将科技本身也当成了解决方案。但只有当一个组织拥有信条、结构和乐于开发它的时候，科技才能达到最佳效果。比如说， 只要情报机构的职员和安全系统鼓励保护信息而不是散布信息，那么即使最先进的信息技术也不能促进信息共享。
中央情报局
中央情报局的前身是罗斯福总统于第二次世界大战早期创建的战略情报局（OSS），他最初的想法是联邦调查局可以担任这一角色。战略局之父是一个华尔街律师威廉·J·“野兽比尔”·多诺万。他招募像他自己一样的人——富有旅行经验、善于沟通并且工作出色的职业男性和女性——到战略情报局中来。
多诺万的一个创新——他的遗产至今仍是美国情报界的一部分——是设立一个研究和分析机构。大批来自美国大学的学者研究来自间谍、陆海空三军拦截的通信、无线电广播的抄本和所有类型的出版物的报告，并撰写关于业务范围内外国地区的经济、政治和社会情况的报告。
第二次世界大战结束时，对多诺万失望的杜鲁门总统解散了战略情报局。4个月后，总统指示“联邦所有的外国情报活动必须被计划、发展和调整以确保与国家安全有关的情报任务能最有效地完成。”这些情报活动由国务卿、国防部长、海军部长和总统的私人代表组成的国家情报局领导，他们得到一个中央情报组的协助，中央情报组由来自这些成员各自部门的人员组成，并受一个中央情报主任的领导。
随后总统批准了《1947年国家安全法案》，它在中央情报主任下设立了中央情报局。由于联邦调查局的游说和对正在创建的一个美国盖世太保组织的恐惧，致使联邦调查局被指派负责国内安全事务和反间谍活动。中央情报局必须符合“没有警察、传票或执法力量或国内安全职责”的规定。这一结构导致了中央情报局和国防部其他情报机构之间，以及中央情报局和联邦调查局之间关系紧张。
秘密和隐蔽行动
在这段历史中，中央情报局将一个精锐组织的许多特征带到9·11时代中，它认为自己工作在与美国的敌人交战的国家前线。在它的行动司之下的秘密行动处扩散了其海外站点。每一个站点的领导都是这一组织中非常重要的人，被授予在那个国家的中情局局长代表的附加头衔。行动司的相关地区分处发出列有行动优先权的行动指示来管理这些领导，他（偶尔是她）还受到由中央决定的资源配置的制约。
因为管理间谍是一种高风险的活动，对于秘密目标的确定、招募、处理方面的决定，秘密信源的终止和所收集信息的发布都需要华盛顿的批准。但在这个分散的系统中，许多方面都与联邦调查局的外勤办事处的文化相似，行动司中的每个人都认定总部的工作是支持这些专区，而不是管理专区的活动。
20世纪60年代，中央情报局在猪猡湾接收古巴流亡者的补救性行动被曝光。越南
